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【深度解读】禾赛科技诉美国国防部请求移除CMC清单案件一审败诉
资讯来源：威科先行2025年7月28日
作者丨蔡开明、阮东辉
机构丨北京大成律师事务所
一、事件经过及概述
2024年1月31日美国国防部（DOD）根据《2021财年国防授权法》（以下简称“21FY NDAA”）授权，将上层母公司已在美国纳斯达克上市的激光雷达制造商禾赛科技有限公司（Hesai Technology Co., Ltd (Hesai)，下简称“禾赛科技”）列入“中国军事公司清单”（CMC清单）[1]。2024年4月2日，DoD在《联邦公报》上发布《关于指定“中国军事公司”的通知》，其中包括禾赛科技[2]。
2024年5月13日，禾赛科技及其美国子公司Hesai Inc.正式在哥伦比亚特区地方法院起诉DoD，要求将其自CMC清单移除[3]。2024年10月16日，DoD发布针对原告提交的一项动议的回应，说明基于新获得的信息和记录，DoD将先将禾赛科技自CMC清单移除，然后根据最新信息重新将其列入清单，理由为DoD认为禾赛科技仍然符合CMC清单的列入标准。2024年10月21日，DoD在《联邦公报》上发布禾赛科技的CMC清单除名通知[4]以及再次列名通知[5]。
2024年11月15日禾赛科技基于再次列名事实，提交修订后的起诉状[6]，要求DoD将其自CMC清单除名。2025年1月6日，DoD在《联邦公报》上发布更新后的CMC清单，在脚注中额外说明禾赛科技仍然符合CMC清单的列入要求[7]。2025年7月11日，美国哥伦比亚特区地方法院作出判决，驳回原告禾赛科技的诉讼请求，维持禾赛科技被DoD列入CMC清单的决定。2025年7月13日，禾赛科技向美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院提起上诉[8]，该案件暂未公布终审判决。
二、禾赛科技被列入CMC清单的理由
（一）首次增列时的双方论据说明
美国国防部在增列CMC清单时并未在增列通知中说明具体增列理由。根据未经修订的21FY NDAA第1260H条关于“中国军事公司”的定义，除参与提供商业服务、制造、生产或者出口这一要件之外，此类公司还需符合以下要件之一：1）条件一：直接/间接由中国人民解放军（PLA）或者中国共产党中央军事委员会下属的任何其他组织拥有、控制或者受益于此类主体，或者以官方/非官方的身份作为其代理人或者代表行事；或者2）被认定为中国国防工业基地（Chinese defense industrial base）的“军民融合贡献者”（military-civil fusion contributor）[9]。
在首次增列提交的起诉状、动议中，禾赛科技主要从以下方面质疑DoD的增列行为：
1、禾赛科技的产品及业务主要用于商用车、乘用车，本身产品不用于军事用途，也未进行军事设计，且内部采取合规措施，不会与涉军的清单主体开展交易。
2、禾赛科技并不符合21FY NDAA第1260H条“中国军事公司”的定义：
（1）.禾赛科技并非由中国人民解放军或者中国共产党中央军委会拥有、控制、作为代理人或者代表其行事；
（2）.禾赛科技并不术语“中国国防工业基地”的“军民融合贡献者”：
a.禾赛科技认为，条款中“中国国防工业基地”应当存在意义。即符合“军民融合贡献者”的定义，并不会导致必然满足“为中国国防工业基地”作出贡献的条件；若要满足该条件，应当要求其与中国军方存在实质联系。而工信部仅是一个普通政府部门，并不符合此类“实质联系”的条件。
b.禾赛科技主张其并不属于隶属于“工信部”的“军民融合贡献者”。国防部认定其隶属于工信部（因此会导致符合“中国军事公司”定义的条件二的“军民融合贡献者”）的理由及禾赛科技的回应如下：
（3）.DoD的行政程序存在明显瑕疵：禾赛科技主张，DoD的增列决定缺乏法律与事实依据，在决定之前并未给予禾赛科技事先警告、通知或者听取意见的机会。增列之后，也没有明确说明增列理由。同时，DoD没有依据最新/最近的信息作出决定，存在不合理的拖延。另外，禾赛科技还主张第1260H条授权模糊、宽泛，本身违反美国宪法。
（二）重新列入时双方论据说明
2024年10月21日，DoD宣布将禾赛科技移除CMC清单，同日宣布再次列入，禾赛科技随即再次起诉。在禾赛科技于2024年11月15日提交的修订后的起诉状[10]、禾赛科技于2024年12月9日提交的“简易判决动议”[11]（MOTION for Summary Judgment）和国防部2025年1月8日提交的“简易判决交叉动议”（Cross MOTION for Summary Judgment）[12]中，双方的主要论证思路与禾赛科技首次起诉的论证整体思路基本一致，即禾赛科技主要通过说明DoD增列程序存在瑕疵、禾赛科技本身不符合“中国国防工业基地的‘军民融合贡献者’”定义、禾赛科技的产品属于纯民用用途，以说明DoD不应当将其列入CMC清单。
相较于首次起诉，本次起诉双方主张变化集中于对于禾赛科技是否构成“军民融合贡献者”的认定：
（三）法院判决要点
《2025财年国防授权法》（25FY NDAA）第1346节对21FY NDAA第1260H条进行了相应修订[13]。但是，由于DoD再次增列的活动发生于25FY NDAA生效之前，因此，法院裁决主要通过原21FY NDAA第1260H条内容进行判决。我们将法院判决要点列明如下：
1、“军民融合贡献者”：认定禾赛科技位于“军民融合产业园区”
禾赛科技及DoD、法院均认同，只要企业符合21FY NDAA第1260H(d)(2)条的任意一条定义，即可被认定为是“军民融合贡献者”。双方争议点主要在于，禾赛科技认为DoD对于“军民融合贡献者”条件的解释过于宽泛，会导致很多明显与“涉军”无关的中国企业都满足“军民融合贡献者”的标准。
以DoD认为禾赛科技位于“军民融合产业园区”为例，DoD主张，“军民融合产业园区是指‘中国政府为了通过经济活动，推进军民融合政策而划定的特定区域’”。在DoD提交的材料中，重庆南岸区科技局的政策解读文件援引“十四五规划”，明确将“深化重点区域科技创新合作，推动科技军民融合创新”列为“关键任务”；而有关嘉定工业区的公开报道显示，嘉定工业区成立“军民融合产业联盟”是“对接国家军民融合战略的具体举措”等内容。对于禾赛科技所主张的该项范围过于宽泛，可能将沃尔沃等国际消费企业也纳入范围的主张，法院认为，由于法律原文仅需要“位于”（residing in）相关“军民融合产业园区”即可，并不需要进一步证明禾赛科技的产品是否存在“两用性”，该条款也并未对“位于军民融合产业园区，但是并不生产军用物资或者两用物项”的企业提供豁免。因此，禾赛科技因位于军民融合产业园区而构成“军民融合贡献者”。
2、“中国国防工业基地”条款含义
（1）成为“军民融合贡献者”不意味着必然“为中国国防工业基地作出贡献”
在首次列名和再次列名诉讼中，DoD和禾赛科技的核心争议点之一是“企业成立‘军民融合贡献者’，是否必然成立‘为中国国防工业基地作出贡献’”。法院参照“法院解释法律时，应尽可能对每一条条款和文字赋予效力”的原则，认定“中国国防工业基地”的规定存在意义，因此否决了DoD关于“成立‘军民融合贡献者’就必然对中国国防工业基地作出贡献，‘国防工业基地’这一术语不存在实质意义”的观点。
在提交的法庭材料和辩论中，禾赛援引了DoD《军事及相关术语词典》的定义，将“国防工业基地”定义为“具有执行研发、设计、生产和维护军事武器系统、子系统、组件或零部件以满足军事需求能力的国防部、政府及全球私营部门工业综合体”[14]。法院认可禾赛科技援引的这一定义，但是认为禾赛科技将该定义限缩解释为“需要与中国政府存在供应军事产品或服务合同关系”的主张过度限缩范围，驳回了禾赛科技关于“中国国防工业基地”必须“与中国军方存在实质联系”，即成为中国政府或者军方的“军品供应商”的主张。
（2）产品具有“实质性军事应用或者益处”
法院认为禾赛科技主张的“实体必须是专门的军品供应商”才可被认为“为中国的国防工业基地作出贡献”范围太过狭隘，而DoD所主张的“实体只需要生产两用物项即可被认为符合条件”范围又过于宽泛。
因此，法院认为，一个实体如果生产具有实质性军事应用或者益处（substantial military application or benefit）的产品或者技术，即使该实体的特定产品并非直接供应或者由中国军方使用，即便该产品同样也存在商业用途，也构成了“对中国国防工业基地”的贡献。
（3）证明禾赛科技的激光雷达产品存在“实质性军事应用”
DoD主要提供了3项证据证明禾赛科技的产品符合“实质性军事应用”的标准，包括：1）禾赛科技在Pitchbook（一个商业数据库）上的公司简介，但是简介上并不包含“军事”一词；2）AZO Optics网站上发表的文章，该文章没有专门提及禾赛科技，但是讨论了某些激光雷达产品所使用的一种特定激光器可能存在军事应用；3）Defense One网站文章[15]提供了关于美国、中国之间的激光雷达竞争的信息，说明了激光雷达的军事应用，讨论了禾赛科技在激光雷达市场取得的“显著进展”，简要暗示了禾赛科技与中国电子科技集团公司（CETC）之间的关系，CETC被说明涉及向中国军队提供先进电子产品。
除以上证据之外，DoD还提供证据，说明禾赛科技参与了中国政府支持的国防工业基地相关的国家级激光雷达项目，包括与国家发改委、上海市发改委以及科技部之间的合作项目，相关部委的政府文件、新闻稿体现了“军民融合”的相关内容。法院认为，在涉及国家安全的案例上，“需要给予DoD更多的尊重”。
3、禾赛科技并未因DoD的正当程序侵犯而造成损害
美国宪法第五修正案“正当程序条款”要求，“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或者财产”。关于双方争议的核心点“禾赛科技是否有权获得剥夺前的通知（pre-deprivation notice）和被听取意见的机会（opportunity to be heard）”，禾赛科技与DoD已经进行了大量论述，但是，法院认为，即便DoD存在错误，但是禾赛科技并未因此造成任何损害，即禾赛科技并未能证明如若“发回重审”，其能够对国防部提供的证据提出可信的质疑。
三、分析及建议
（一）关于第1260H条“中国国防工业基地的‘军民融合贡献者’”定义说明
1、“国防工业基地”术语存在意义：本案争议焦点之一是关于第1260H条的“国防工业基地”是否存在意义。法院认为，属于“军民融合贡献者”不一定直接意味着为中国的“国防工业基地”作出贡献。同时，在评估“中国国防工业基地”的含义时，美国哥伦比亚特区地方法院采取了介于禾赛科技的主张与DoD的主张之间的定义，即认为满足“生产存在实质性军事应用或者益处的产品”，即便产品存在商业用途，也可以构成“为中国国防工业基地作出贡献”。
2、只需要“位于军民融合产业园区内”即可满足“军民融合贡献者”的条件：由于21FY NDAA第1260H(d)(2)(E)并未对“位于军民融合产业园区”的规定作出任何限缩或者豁免，因此，只要位于该园区内，就符合定义，即便是此类“军民融合产业园区”内可能并不生产两用物项的企业，也符合定义。
我们理解，哥伦比亚特区地方法院判决认定某一实体是否符合“中国军事公司”定义时，考虑涉及“国家安全”事项，倾向于尊重DoD的考量，采取扩大、宽泛的解释：譬如，尽管DoD并未能够举证说明禾赛科技与中国军方存在政府采购合同或者禾赛科技明确涉及向中国军队供货相关的直接的证据，禾赛科技在起诉过程中亦强调了激光雷达产品的民事用途，但是法院判决思路与25FY NDAA第1346节修订21FY NDAA第1260H条的修订思路相近，即倾向于解释为尽可能地使得更多的企业符合“中国军事公司”的定义，以便后期DoD“识别”并发布列名决定。
（二）实体被列入CMC清单的直接影响有限
根据《2024财年国防授权法》第805节[16]及25FY NDAA第851节，目前企业被列入CMC清单，直接影响为：1）清单企业无法直接/间接向美国国防部供应商品、服务或者技术，相关影响将穿透性地影响CMC清单实体的下游企业；2）美国国防部以游说机构作为锚点，通过禁止美国国防部与Covered Entities签订合同（Covered entities指的是为与CMC清单实体开展游说的机构签订合同的实体），迫使游说机构主动选择不为CMC清单企业提供服务。
因此，若CMC清单企业及下游业务确实不涉及涉美国防部采购业务，也不涉及游说服务，被列入CMC清单对企业造成的直接影响有限。但是，由于CMC清单为“涉军”类型清单，被列入该清单会影响企业声誉，可能会导致失去潜在的美国市场交易机会；同时，由于如今第1260H条规定美国国防部长可就清单增列决定与其他相关联邦部门或者机构的负责人开展“咨询”（consultation）的机制，并不排除CMC清单的实体后续被联动列入其他的“涉军”类清单，例如NS-CMIC清单、MEU清单、实体清单等。
（三）有需要的中国企业需开展舆情管理
美国联邦特区地方法院判决中，认定禾赛科技构成“为中国国防工业基地作出贡献”，重要证据之一是一家外媒网站发布的一篇公开文章，说明禾赛科技的产品存在军事用途，且公司可能与CETC存在联系。因此，有需要的企业可考虑开展境内外媒体的舆情监测，并在了解到相关舆情、遭遇第三方/交易伙伴甚至是境内外政府机构问询时及时说明公司并非所谓“军事公司”，不会从事任何军事用途的业务活动，避免后续被美国政府开展执法行动。
（四） CMC清单企业可考虑行政救济路径
禾赛科技及2024年12月成功通过诉讼途径移除CMC清单的中国企业中微半导体首次向美国法院提起诉讼移除申请时，CMC清单暂无明确的行政救济途径。25FY NDAA第1346节新增规定了行政救济路径，而在2025年1月CMC清单增列的《联邦公报》通知中，国防部首次规定了相关行政移除程序（Reconsideration Process），要求清单实体通过电子邮件（发送至邮箱：osd.pentagon.ousd-a-s.list.1260h-list@mail.mil）向DoD提交有关被列名实体的信息、请求国防部重新考虑列入CMC清单的声明以及任何的支持性文件，申请移除。我们建议考虑移除CMC清单的企业可以整理材料，先向DoD的指定邮箱发送移除申请，阐述己方论点、展示相关证据，若DoD消极答复，再考虑进一步诉讼措施。目前，CMC清单暂无成功的行政移除案例。
脚注：
Footpoints：
[1] https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3661985/dod-releases-list-of-peoples-republic-of-china-prc-military-companies-in-accord/
[2] https://www.federalregister.gov/documents/2024/04/02/2024-06895/notice-of-availability-of-designation-of-chinese-military-companies
[3] https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.dcd.268510/gov.uscourts.dcd.268510.1.0_1.pdf
[4] https://www.federalregister.gov/documents/2024/10/23/2024-24726/notice-of-removal-of-designated-chinese-military-companies
[5] https://www.federalregister.gov/documents/2024/10/23/2024-24723/notice-of-designation-of-chinese-military-company
[6] https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.dcd.268510/gov.uscourts.dcd.268510.41.0.pdf
[7] https://www.federalregister.gov/documents/2025/01/07/2025-00070/notice-of-availability-of-designation-of-chinese-military-companies
[8] https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.dcd.268510/gov.uscourts.dcd.268510.61.0.pdf
[9] 根据2021 NDAA 1260H条对“军民融合贡献者”的定义，其包括：（1）通过中国军事工业规划机构的科技项目，知情地得到中国政府或中国共产党援助的主体；（2）通过研究项目等方式隶属于中国工业和信息化部（MIIT）的主体；（3）接受中国国家国防科技工业局提供的援助、运营指导或政策指导的实体；（4）被中国国务院定义为“国防企业”的任何实体或子公司；（5）位于或者与位于“军民融合产业园区”的实体相关联的实体，或者通过此类产业园区接受中国政府的援助的实体；（6）获得中国政府颁发的军事生产许可证（例如武器装备研究生产单位资质、武器装备研究生产许可证、装备质量管理体系认证、装备承制单位资格）的实体；（7）在中国国家、省级和非政府军事装备采购平台上进行广告宣传的实体；以及（8）其他任何国防部长认为适当的实体。
See 1260H of 2021 NDAA: (d) DEFINITIONS.—In this section:
(1) CHINESE MILITARY COMPANY.—The term ‘‘Chinese military company’’—
(A) does not include natural persons; and
(B) means an entity that is—
(i)(I) directly or indirectly owned, controlled, or beneficially owned by, or in an official or unofficial capacity acting as an agent of or on behalf of, the People’s Liberation Army or any other organization subordinate to the Central Military Commission of the Chinese Communist Party; or
(II) identified as a military-civil fusion contributor to the Chinese defense industrial base; and
(ii) engaged in providing commercial services,
manufacturing, producing, or exporting.
(2) MILITARY-CIVIL FUSION CONTRIBUTOR.—The term ‘‘military-civil fusion contributor’’ includes any of the following:
(A) Entities knowingly receiving assistance from the Government of China or the Chinese Communist Party through science and technology efforts initiated under the Chinese military industrial planning apparatus.
(B) Entities affiliated with the Chinese Ministry of Industry and Information Technology, including research partnerships and projects.
(C) Entities receiving assistance, operational direction or policy guidance from the State Administration for Science, Technology and Industry for National Defense.
(D) Any entities or subsidiaries defined as a ‘‘defense enterprise’’ by the State Council of the People’s Republic
of China.
(E) Entities residing in or affiliated with a military-civil fusion enterprise zone or receiving assistance from the Government of China through such enterprise zone.
(F) Entities awarded with receipt of military production licenses by the Government of China, such as a Weapons and Equipment Research and Production Unit Classified Qualification Permit, Weapons and Equipment Research and Production Certificate, Weapons and Equipment Quality Management System Certificate, or Equipment Manufacturing Unit Qualification.
(G) Entities that advertise on national, provincial, and non-governmental military equipment procurement platforms in the People’s Republic of China.
(H) Any other entities the Secretary determines is appropriate.
(3) PEOPLE’S LIBERATION ARMY.—The term ‘‘People’s Liberation Army’’ means the land, naval, and air military services, the People’s Armed Police, the Strategic Support Force, the Rocket Force, and any other related security element within the Government of China or the Chinese Communist Party that the Secretary determines is appropriate.
[10] https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.dcd.268510/gov.uscourts.dcd.268510.41.0.pdf
[11] https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.dcd.268510/gov.uscourts.dcd.268510.42.0_1.pdf
[12] https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.dcd.268510/gov.uscourts.dcd.268510.47.0_1.pdf
[13] https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/5009/text
[14] “The Department of Defense, Government, and private sector worldwide industrial complex with capabilities to perform research and development, design, produce, and maintain military weapon systems, subsystems, components, or parts to meet military requirements.”
[15] https://www.defenseone.com/ideas/2024/09/china-claims-breakthroughs-autonomous-vehicles/399254/
[16] https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/2670
美国宪法第五修正案“正当程序条款”要求，“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或者财产”。关于双方争议的核心点“禾赛科技是否有权获得剥夺前的通知（pre-deprivation notice）和被听取意见的机会（opportunity to be heard）”，禾赛科技与DoD已经进行了大量论述，但是，法院认为，即便DoD存在错误，但是禾赛科技并未因此造成任何损害，即禾赛科技并未能证明如若“发回重审”，其能够对国防部提供的证据提出可信的质疑。