资讯来源：出口管制与制裁公众号2023年8月12日

以下节选自中国商务部于2023年8月11日发布的《美国履行世贸组织规则义务情况报告》。

（八）出口管制与经济制裁。

滥用出口管制和制裁是美国打压其他国家或实体的重要手段。特别是出口管制和制裁所具有的域外适用效果，严重阻碍了世贸组织成员之间的正常经贸往来，破坏了全球供应链的稳定和安全。

1. 出口管制。

美国实施出口管制措施的目标已经从防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，向维护美国的科技领先地位、巩固美国科技霸权等方面发展，并以所谓的“国家安全”和“人权”等为借口，行打击其他国家及其企业之实。

一是随意将相关实体列入管制清单。美国《出口管理条例》（以下简称 EAR）第 744.16 条规定，美国政府有合理理由相信其参与或有重大风险参与违反美国国家安全或外交政策利益活动的个人或实体，将被列入实体清单。“有合理理由相信”的证明标准非常低，甚至不需要达到“表面证据”要求。实践中，大部分被列入清单的中国企业与国家安全并没有任何关系，美国政府往往以打击中国企业为目标，然后寻找与所谓“国家安全”相关的“事实”，将其列入实体清单。

截至2022年底，美国商务部产业安全局（以下简称BIS）管理的实体清单中共有2216家实体，其中521家是中国实体，清单中的中国实体于2019年新增79个，2020年新增147个，2021年新增82个，2022年1月至2023年1月新增68个。在目前美国的出口管制实体清单上，有70%以上的实体或个人是2017年以来被列入的，广泛涉及中国各高科技领域。在中国实体被列入实体清单的理由方面，最常见的是威胁美国所谓的“国家安全”，此外还涉及“人权”等问题。然而美国没有公布任何事实证据，以表明这些实体如何威胁美国的“国家安全”或参与“侵犯人权”的活动。其他世贸组织成员也对美国出口管制措施表达了质疑。例如，此前美国对伊朗的出口管制措施严重阻碍了欧洲企业与伊朗的交易，大量欧洲企业因担忧美国制裁风险而被迫撤出伊朗市场。这些欧洲企业及其政府已对美国的做法表示了不满。

二是从清单移出非常困难。根据EAR 第744.16条(e)款规定，实体清单内的实体申请移出清单，应当向BIS的最终用户审查委员会（以下简称 ERC）提出申请。值得注意的是，ERC 将相关实体加入实体清单的决定仅需多数票通过，但是将相关实体移出实体清单的决定需全票通过，即对于实体清单实行“宽进严出”的审查方式。而且，ERC 对于移出申请的决定是终审决定，没有提供给相关实体救济渠道。在实践中，这种管理方式为列入清单的实体移出清单造成了较大的障碍，至今成功申请移出实体清单的实体寥寥无几，即便申请成功，相关实体往往也已在商业上遭受了较大损失。

三是许可程序复杂且难度大。近年来，美国不断增列管制物项，扩大管制范围，限缩“许可例外”适用，导致许可证要求不断增加。根据美国出口管制规则，企业在出口前需完成29个确认步骤，手续复杂繁琐，对正常贸易带来诸多障碍和不便。即便经过了复杂的许可步骤，企业也未必能获得出口许可。从被BIS否决的许可申请额来看，根据BIS的统计，2021年被BIS否决的对华许可所涉金额达到2911亿美元。另据BIS的统计，2021年美国对华出口额为1511亿美元。数据表明，被美国BIS否决的许可申请额远超出口额，美国对华大量贸易因许可证被否决而无法实施。

四是对贸易造成广泛限制。除了出口管制清单，美国政府还对特定的出口管制规则进行修订，以限制有关国家实体从世界任何地区获取先进技术和产品的能力，最典型的就是针对中国或中国相关实体专门修改外国直接产品规则（以下简称 FDP）。2020 年 8 月，BIS 直接针对中国通讯行业头部企业及关联公司定向修改了 FDP 147。本次修订的结果是，任何主体基于特定美国软件或技术设计、开发或生产的物项，将不能任意提供给该中国企业，无论是供该企业生产、开发或是使用，均需获取 BIS 签发的出口许可证。2022 年10月，BIS 发布临时最终规则148，对先进计算集成电路（以下简称ICs）、包含此类 ICs 的计算机产品以及特定半导体制造物项实施新的管制措施，包括新增ECCN 编码，新增针对相关产品的 FDP 规则，实施新的最终用途和最终用户管制，扩大对相关中国实体的限制范围，另外还特别对支持中国半导体开发和生产的“美国人”提出许可管制要求。

五是实施机制和过程不公开、不透明。美国近年频繁利用 EAR 第 744.21 条（b）款的“特定通知”制度，仅通过单独知会或另行通知相关实体的方式，规定受EAR管制的任何物项的特定出口、再出口或转让（国内）需申请并获得许可。由于这种通知并不公开，利害关系方往往只能在规则生效后通过新闻或其他渠道得知，不仅无从提出异议，而且也没有机会发表评论意见。比如美国在发布半导体新规前，就以“告知函”的方式要求美头部供应商不得向中国供应14 纳米以下的制程设备，除非供应商获得了商务部的许可。

六是实施方式不合理。美国出口管制措施类型繁多，并且每个措施生效的时间要求各不相同，作为贸易法规，不具有基本的可预测性和稳定性。此外，措施的实施方式也不公平合理，给国际贸易造成了严重障碍。这主要体现在两个方面，其一，列入实体清单的决定往往在公布当日生效，被列入清单的实体在发布生效之前没有评论或抗辩的机会。例如，2022 年 8 月，美国商务部将中国某科技公司列入实体清单，该决定当日生效。其二，美国出口管制措施效力混乱，不利于贸易法规以公平、公正、合理的方式实施，也不利于国际贸易的有效运行。例如，美国出口管制措施中包括“临时最终规则”，该规则在发布之日起生效，但BIS 等可能会根据公众评论意见对该规则进行修改，而如果BIS 不对规则进行修改，其可能会发布“最终规则”。利害关系方往往需要较高的时间成本以确认规则的生效状态和生效日期，导致国际贸易难以顺利和高效地进行。

综上所述，美国对华出口管制措施表面上以“国家安全”为名，但实际上已经超越了国家安全概念的边界，违背了国际法的善意原则和比例原则等。2022 年12 月，中国在世贸组织就美国对华半导体出口管制措施提起磋商（DS615）。中国认为，美国对华半导体出口管制措施涉嫌违反世贸组织关于最惠国待遇和普遍取消数量限制等相关规定。

2. 经济制裁。

美国依托其强大的实力，成为全球经济制裁的最主要实施国。截至2023年2月，美国财政部外国资产管理办公室（以下简称OFAC）共管理38个制裁项目。这些制裁项目主要和区域相关，如巴尔干相关制裁项目、伊朗制裁项目、古巴制裁项目、叙利亚制裁项目、中国香港相关制裁项目等。另外还有部分制裁项目和特定事项相关，如反恐怖主义制裁项目、网络相关制裁项目、反大规模杀伤性武器扩散制裁项目、全球马格尼茨基人权制裁项目等。根据美国财政部《2021年制裁评估报告》，截至2021财年，美国已生效的制裁措施累计达9400多项。

美国以“长臂管辖”为手段滥施单边制裁尤其是次级制裁。美国通过行使司法权，并综合运用行政、经济、金融等其他手段，追究未遵守美国制裁法律的域外实体和个人的法律责任，确保美国制裁法律域外效力得以实现。以美国对伊朗的次级制裁为例，如果一个第三国金融机构与伊朗之间的交易符合“重大交易”的标准，则该第三国金融机构可能会被美国官方机构制裁。制裁措施可以禁止美国人与该第三国金融机构交易或要求美国的银行冻结或限制第三国金融机构在美国的代理行账户。另外，美国上世纪90年代出台的《1996年赫尔姆斯-伯顿法》也包含次级制裁措施，引发了包括欧盟在内的世贸组织成员的强烈不满，欧盟于1996年通过了《阻断条例》，甚至还启动了世贸组织争端解决程序。在“哈瓦那俱乐部”案中，欧盟在世贸组织起诉美国《1998年综合拨款法》第211节，主张其阻碍美国法院认可与已根据古巴法律被没收业务和资产的商标所有人“相同或本质相似”的商标，尽管这些商标已被前所有人放弃几十年。2002年，世贸组织争端解决机构认定《1998年综合拨款法》第211节(a)(2)和(b)违反《TRIPS协定》项下的国民待遇原则和最惠国待遇原则。

特别指定国民与封锁人员名单（以下简称SDN清单）是美国实施制裁最为重要的名单，由OFAC发布与管理。一旦被列入SDN清单，美国将冻结美国主体或与美国存在联系的外国主体拥有或控制的SDN主体在美国的一切资产和资产利益，并且禁止美国主体或与美国存在联系的外国主体与SDN主体进行任何形式的交易。根据SDN清单项下的50%原则，被列入SDN清单之后，该实体直接或间接持有50%以上股权的实体，都会被采取同样的措施。如果SDN清单中该个人或实体被加上标注：“额外制裁信息—受到次级制裁”，则第三国的企业与该实体或个人进行交易将面临次级制裁风险。截至2022年底，SDN清单中的中国个人、实体总数是396个。

美国政府长期和频繁实施经济制裁不仅没有解决争议问题，反而加剧了世贸组织成员之间的紧张关系，冲击了国际秩序，甚至引发人道主义灾难。特别是近年来，为了维持美国的经济和科技领先地位，美国以“国家安全”和“人权”等为借口，滥用经济制裁手段对正常国际商业交易和竞争横加干涉，甚至动用次级制裁措施，禁止世界范围内其他企业与被制裁对象发生正常贸易往来。美国的经济制裁与世贸组织的贸易自由化与便利化基本目标之间存在着根本性矛盾，违背世贸组织基本原则和相关规定，引发了诸多成员和相关企业的广泛关切。