资讯来源：出口管制和制裁公众号2024年1月9日

2023年美国经济制裁所直接针对的国家依然主要是俄罗斯和伊朗，但中国实体和个人被加入制裁名单的数量成倍增加，需引起高度重视。本文从对华制裁、对俄制裁、其他活跃制裁项目、处罚案例等方面对2023年度美国经济制裁进行梳理，在此基础上展望2024年美国经济制裁趋势，并提出几点应对建议。

一、对华制裁

1、总体情况

2023年，总计149名中国个人和实体被列入SDN名单，^[1]OFAC的其他制裁名单没有新增中国个人和实体。虽然OFAC在涉港、涉军等重点制裁领域没有重大举动，但多次借“次级制裁”打击参与俄罗斯、伊朗相关贸易的中国个人和实体，并以参与某敏感地区所谓“侵犯人权”活动为借口对中国人士采取限制措施。

以制裁项目划分（见下方图1：2023年OFAC涉华制裁项目分布），在非法药物、俄罗斯、防扩散、伊朗项目下被制裁的中国个人和实体最多，新增的SDN数量分别为44个（约占29%）、40个（约占27%）、38个（约占26%）、20个（约占13%）。此外，反恐、人权、朝鲜项目下的中国SDN数量均有个位数的增加，分别为4个、2个、1个。

具体而言，非法药物项目下，OFAC基于第14059号行政令“对参与全球非法药物贸易的外国人士实施制裁”，以涉芬太尼等活动为由，分三批将44名中国个人和实体列入SDN名单，均未添加次级制裁标识。其中，27名个人和实体系依据第1(a)(i)节（曾参与或企图参与对非法药物或其生产资料的国际扩散作出实质性贡献或引发实质性贡献重大风险的活动或交易）被指定，12名个人和实体系依据第1(b)(iii)节（直接或间接受本行政令下的SDN拥有或控制，或者曾经或意图为了或代表其行事）被指定，7名个人和实体系依据第1(b)(ii)节（是或曾经是本行政令下的SDN的领导或管理人员）被指定，1名个人因违反第1(b)(i)节（曾经或试图向本行政令下的SDN提供资金、物资或技术方面的支持、商品或服务）被指定。^[2]

俄罗斯项目下，OFAC基于第14024号行政令“冻结与俄罗斯政府特定有害外国活动有关的财产”，以向俄罗斯军事工业基地供应电子元件等高优先级物项、提供卫星图像等为由，分七批将40名中国个人和实体列入SDN名单，均未添加次级制裁标识。其中，21名个人和实体因违反第1(a)(i)节（在俄罗斯特定行业运营）而被指定，10名个人和实体因违反第1(a)(vi)节（曾实质性地协助、资助本行政令下的SDN或受制裁行为，或者向其提供或财务、物资或技术方面的支持，或者向其提供商品或服务）而被指定，9名个人和实体因违反第1(a)(vii)节（直接或间接受本行政令下的SDN拥有或控制，或者曾经或意图为了或代表其行事）而被指定。

防扩散项目下，OFAC基于第13382号行政令“冻结大规模杀伤性武器扩散者及其支持者的财产”，以向伊朗等提供电子元件、无人机零部件、参与巴基斯坦弹道导弹项目等为由，分九批将38名中国个人和实体列入SDN名单，其中35名个人和实体被添加了次级制裁标识。就制裁原因而言，25名个人和实体系依据第1(a)(iii)节（向本行政令下的SDN提供或试图向其提供财务、物资、技术或其他方面的支持，或者向其提供商品或服务）而被指定，10名个人和实体系依据第1(a)(iv)节（直接或间接受本行政令下的SDN拥有或控制，或者曾经或意图为了或代表其行事）而被指定，3名个人和实体系依据第1(a)(ii)节（从事或企图从事对大规模杀伤性武器或其运载工具的扩散有重大贡献或构成该等风险的活动或交易）而被指定。

伊朗项目下，OFAC基于第13846号行政令“重启针对伊朗的某些制裁”，以参与伊朗石油或石油产品的销售和运输、帮助受制裁的伊朗石油企业使用国际金融系统、从伊朗受制裁人士购买聚乙烯等为由，分两批将20名中国个人和实体列入SDN名单，均未添加次级制裁标识。这20名个人和实体均因违反第1(a)节（曾实质性地协助、资助特定伊朗政府的活动、特定伊朗人士或本行政令下的SDN，或者向其提供或财务、物资或技术方面的支持，或者向其提供商品或服务）而被指定。

反恐项目下，OFAC基于第13224号行政令“针对实施、威胁实施或支持恐怖主义的人士的财产冻结和交易禁令”，以向伊朗恐怖主义组织销售凝析油提供代理服务、受黎巴嫩恐怖分子拥有或控制等为由，分两批将4个中国实体列入SDN名单，并添加次级制裁标识。其中，3个实体因违反第1(d)(i)节（协助、资助恐怖主义行为或本行政令下的SDN，或者向其提供或财务、物资或技术方面的支持，或者向其提供融资或其他服务）而被指定，1个实体因违反第1(c)节（受本行政令下的SDN拥有或控制，或者为了或代表其行事）而被指定。

人权项目下，OFAC基于第13818号行政令“冻结参与严重侵犯人权或腐败的人士的财产”，以参与某敏感地区所谓“侵犯人权”活动为由，将2名中国人士列入SDN名单，均未添加次级制裁标识。制裁理由是这两名人士违反了第1(a)(ii)(C)节（担任本行政令下的SDN的领导人或管理人员）。

朝鲜项目下，OFAC基于第13722号行政令“冻结朝鲜政府及朝鲜劳工党的财产，并禁止与朝鲜开展特定交易”，以协助受朝鲜政府支持的网络黑客组织（Lazarus Group）将盗取的虚拟货币转换为法定货币为由，将1名中国个人列入SDN名单，并添加次级制裁标识。制裁理由是该人士违反了第2(a)(vii)节（曾实质性地协助、资助本行政令下的SDN，或者向其提供或财务、物资或技术方面的支持，或者向其提供商品或服务）。

从制裁原因角度来看，“为SDN提供实质性支持”占比最高，总计60名个人和实体因此事由被列入SDN名单，开展或协助开展包括买卖、运输、经纪、收付款在内的活动均有可能被认定为“实质性支持”。

截至2023年底，共有554名中国个人和实体被列入OFAC的各类制裁名单，包括488个“特别指定国民”（SDN），65个“中国军工复合体企业”（CMIC）和1个受代理账户或通汇账户制裁的金融机构（CAPTA）。^[3]

2、特点

2023年美国涉华经济制裁有以下几个特点：

第一，被加入制裁名单的中国实体和个人数量大幅增加，是2022年数量的三倍。据我们统计，2023全年总计有149个中国（包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区，下同）实体和个人被加入SDN名单（OFAC的其他制裁名单没有新增中国实体或个人），数量是2022年全年被列入SDN名单的中国实体和个人总数（49个）的3倍。2023年被加入SDN名单的中国实体和个人数量，占截至2023年底所有被指定为SDN的中国实体和个人总数（488个）的31%。

第二，从制裁项目来看，涉俄罗斯、伊朗两个国别项目以及非法药物、防扩散两个主题项目是中国实体和个人被制裁的主要项目。如前所述，在俄罗斯、伊朗、非法药物、防扩散四个项目下，中国实体和个人被加入SDN名单的个数分别为40、20、44、38，合计为142个（占总数的95%）。鉴于防扩散项目下的38个实体和个人中有35个是因为涉伊朗的活动（例如向伊朗销售无人机零部件、有色金属、电子元件等）而受到制裁，可以说除了涉芬太尼风险外，涉俄、涉伊是中国实体和个人的主要制裁风险源。（见图1：2023年上半年OFAC涉华制裁的项目分布）。

第三，涉某敏感地区、涉港、涉军等事由在本年度美国对华制裁执法中的受关注度有所下降。2023年，没有中国主体因为涉港或涉军原因被美国财政部列入黑名单，仅有2名官员因涉某敏感地区而被依据人权项目下的行政令受到指定。

第四，从制裁原因来看（见图2：2023年OFAC涉华制裁的原因分布），“向SDN提供[实质性的帮助、资助或]财务、物质或技术方面的支持，或向其提供商品或服务”（下称“向SDN提供[实质性]支持”）占比最高，共计60次。从事与SDN有关的买卖、运输、经纪、收付款等活动都有可能被认定为向SDN提供实质性支持。例如，2023年3月9日，OFAC以协助受制裁的伊朗石油企业使用国际金融系统（即代表SDN收款或向SDN的幌子公司付款）和销售石化产品、构成向SDN提供实质性支持为由，将39个实体列入SDN名单，其中包括18家中国企业；2023年5月19日，美国国务院将北京某公司指定为SDN，理由是该公司于2022年5月、7月和8月向两家俄罗斯科技企业（同日被指定为SDN）运送了数批货物（包括200多个用于航空建模的发动机，以及来自美国公司的数据处理和云计算机器），构成向SDN提供实质性支持；2023年12月12日，美国财政部将中国两家商业卫星影像公司加入SDN名单，理由是这两家公司向此前被指定为SDN的俄罗斯瓦格纳集团提供高分辨率观测卫星影像，构成向SDN提供实质性支持。

“被SDN拥有或控制，或者代表其行事”也是被制裁的重要原因，共有32个实体和个人因此被制裁，其中包括与其母公司一同被列入SDN名单的子公司，与所属公司一同被列入SDN名单的公司负责人、商务经理和会计等个人。有30个中国实体和个人是因为被认定直接从事了美国制裁项目所针对的活动（所谓参与或企图参与非法药物贸易、大规模杀伤性武器扩散等）而被制裁。此外，有21个中国实体被制裁的原因是在俄罗斯特定行业（包括国防和相关物资、金属和采矿、航空航天、电子、技术、运输、海洋等行业）运营，有9名中国个人被制裁的原因是其担任SDN的领导或管理人员。^[4]

第五，多家公司的负责人、销售人员、会计等与所在公司一同被加入制裁名单，凸显了公司高管和员工作为个人被制裁的风险。美国财政部对这些个人实施制裁的原因包括：参与美国制裁所针对的活动（与所在公司被制裁的原因相同），担任SDN的领导和高管，代表SDN的利益行事等。

第六，2023年被列入SDN名单的149个中国实体和个人中，有40个被添加次级制裁标识。这40个实体和个人中，大多数（35个）是在防扩散项目下被制裁，个别是在反恐项目（4个）和朝鲜项目（1个）下被制裁。需要注意的是，即使未添加次级制裁标识，与被制裁主体开展交易的企业也可能因为提供“实质性支持”而受到制裁，与俄罗斯被制裁主体开展重大交易的金融机构还可能在2023年12月新修订的第14024号行政令下被加入SDN名单或CAPTA名单。

二、对俄制裁

1、总体情况

2023年，俄罗斯（及其盟友白俄罗斯，以及其承认独立的顿涅茨克、卢甘斯克、扎波罗热和赫尔松地区）仍是美国制裁的重点对象。相较去年，2023年美国对俄制裁的覆盖范围进一步扩大，执法力度显著升级。

据粗略统计，2023年全年美国对俄罗斯实施了21批SDN制裁（具体请见表1），将总计超过1200名俄罗斯和第三国人士列入SDN名单，约占俄罗斯项目下SDN总数（7925个）的15%。如表2所示，2023年美国在俄罗斯制裁项目下新签发了1项行政令、7项决定和7份指引文件，明确出台针对外国金融机构的次级制裁措施，并授权对俄罗斯的金属和采矿业、制造业、建筑业、运输业等行业内的企业实施SDN制裁。除此之外，该项目下还新增31则通用许可和45项常见问题解答（FAQs）。

2、特点

2023年美国对俄经济制裁有以下几个特点：

第一，频繁地、大规模地添加SDN，第三国人士占比明显提升。据我们粗略统计，2023年俄罗斯项目下总计有21批、超过1200名俄罗斯和第三国人士被列入SDN名单，约占该项目下SDN总数（7925个）的15%。其中，新增的第三国SDN数量约为350个，约占2023年新增SDN总数的29%。

第二，美国紧紧围绕削弱俄罗斯战争能力这个核心目标实施制裁行动。一方面，直接削弱俄罗斯军工基础。2023年，美国继续将俄罗斯防务和相关物资、技术、航空航天、电子等行业的大批实体加入SDN名单，开始将俄罗斯制造业（例如汽车、机械）、运输业的很多企业加入SDN名单，联合盟友发布“高优先级物项清单”，持续致力于摧毁俄罗斯的军工物项采购网络、打击为俄罗斯采购军工物项的第三国实体，并新增对促成对俄军工重大交易的外国金融机构的次级制裁。另一方面，打击俄罗斯政府的收入来源。2023年，美国联合欧盟等实施“石油价格上限”政策，将制裁范围扩大到金属和采矿业，将能源、采矿等行业的大批企业加入SDN名单。

第三，打击规避制裁行为是美国当前对俄制裁执法的重点。2023年3月，美国财政部等发布《打击利用第三方中间商逃避俄罗斯相关制裁和出口管制合规指引》，向公众详细说明俄罗斯如何利用第三方中介机构和转运点规避制裁，并列举了常见的风险信号。土耳其、阿联酋、中国等视为俄罗斯用来规避制裁的主要第三国。不仅有大批第三国企业和个人因此被加入SDN名单，美国财政部和司法部还开始调查违法行为和提起刑事追诉。

第四，外国金融机构的次级制裁风险大增。2023年12月，美国对第14024号行政令进行了修订。在此之前，尽管该行政令含有“实质性支持”条款，但从实际执法来看并没有外国金融机构在该条款下受到制裁。该修订明确规定了对外国金融机构的次级制裁，即如果存在以下两种情形之一，外国金融机构将面临“美元账户制裁”和/或冻结制裁：（i）为了或代表在俄罗斯特定军工行业（俄罗斯技术、国防和相关物资、建筑、航空航天、制造行业等）运营的人士开展或促成任何重大交易；（ii）参与向俄供应规定物项的交易，包括为此等交易提供金融服务。因此，外国金融机构的涉俄制裁风险管控难度大增，不仅需要进行黑名单筛查和排除“美国连接点”，还需要掌握相关主体受制裁的原因、了解基础交易所涉的物项信息。

三、其他活跃项目

1、伊朗制裁项目

规则层面，2023年美国财政部在伊朗制裁项目下，共发布了4则常见问题回答，并先后发布《伊朗无人机相关活动产业指导意见》和《伊朗弹道导弹采购公告》两份指引文件。

执法层面，2023年美国依据第13864号“重启针对伊朗的某些制裁”和第13553号行政令“冻结与伊朗政府严重侵犯人权有关的特定人士的财产”，将上百名来自伊朗和第三国的实体和个人列入SDN名单，其中包括20家中国企业。执法重点包括伊朗安全部队和伊斯兰革命卫队的成员、在伊朗境内实施侵犯人权和言论自由的政府官员、伊朗国有石油企业的国际采购网络和运输网络等。

2、缅甸制裁项目

规则层面，2023年美国财政部在缅甸制裁项目下发布：（i）1则关于禁止向缅甸石油和天然气企业提供金融服务的指令；（ii）1则将缅甸航空燃料行业列入第14014号行政令1(a)(i)节适用范围的决定，授权将在缅甸航空燃料行业运营的人士列入SDN名单；（iii）1则关于授权旨在终止涉及缅甸投资和商业银行或缅甸外贸银行的交易的通用许可；（iv）4则常见问题回答；以及（v）1份题为《向缅甸军方提供喷气燃料所带来的制裁风险》的指引文件。

执法层面，OFAC继续以第14014号行政令“冻结与缅甸局势相关的资产”为依据，将缅甸政府与军方官员、对军政府提供支持的个人和实体等列入SDN名单，包括缅甸国防部、缅甸外贸银行、缅甸投资贸易银行、缅甸石油天然气企业等。

3、委内瑞拉制裁项目

规则层面，随着委内瑞拉马杜罗政府和反对派同意对即将举行的选举进行国际监督之后，美国于2023年10月宣布暂时解除对委内瑞拉的部分制裁，包括对石油和天然气行业的制裁。相关规则修订行动包括：（i）新发布四则通用许可（涉及与委内瑞拉国有企业开展特定交易以及油气行业有关的特定交易），并续签多项此前签发的通用许可；（ii）发布22则常见问题回答。过去一年对委执法行动层面无重大动态。

4、非法药物制裁项目

2023年非法药物制裁项目下并未发生规则修订。不过，美国财政部在该项目下公布了14个贩毒组织的人员网络，以推动相关执法行动。执法层面，过去一年美国依据第14059号行政令“对参与全球非法药物贸易的外国人士实施制裁”，将超过150个实体和个人列入SDN名单，涉及墨西哥、危地马拉、比利时、加拿大、哥伦比亚等多个国家的人士，其中包括44家中国企业。该项目下的主要制裁事由包括参与芬太尼及其前体化学品的制造和销售、非法走私毒品压片机和模具等。2023年12月，美国财政部宣布成立“打击芬太尼工作小组”，旨在打击芬太尼贩运及相关洗钱活动。

5、防扩散制裁项目

2023年防扩散制裁项目下并未发生规则修订。执法层面，美国依据第13382号行政令“冻结大规模杀伤性武器扩散者及其支持者的财产”，将来自伊朗、朝鲜、俄罗斯、土耳其、阿联酋等国家的上百名人士列入SDN名单。其中，有41家中国企业被美国指定为防扩散制裁项目下的SDN，理由是这些企业参与了无人机、弹道导弹、火箭发动机的机床零部件等敏感物项的国际扩散。

伊朗和朝鲜是美国在防扩散制裁项目下重点关注的国家。过去一年，打击那些帮助伊朗获取无人机、导弹、传感器等军用敏感物项，以及帮助朝鲜获取导弹相关技术、搭建先进武器系统的人士，是美国在该项目下的两大执法重点。

6、反恐制裁项目

规则层面，2023年美国财政部在反恐制裁项目下，仅续签一则此前发布的通用许可（授权开展与船舶安全和环保有关的特定交易）。此外，美国财政部还公布了真主党的资助者Nazem Said Ahmad的国际洗钱和制裁规避网络，以推动相关执法行动。

执法层面，美国依据第13224号行政令“针对实施、威胁实施或支持恐怖主义的人士的财产冻结和交易禁令”，将约250个实体和个人列入SDN名单，涉及马尔代夫、黎巴嫩、阿联酋、土耳其、伊拉克等三十多个国家的人士。其中，中国有4家企业被指定为该项目下的SDN。制裁重点是打击与伊斯兰国组织、黎巴嫩真主党等恐怖主义组织有关的洗钱、融资、走私、武器贩运等活动。

7、人权制裁项目

规则层面，2023年美国财政部在人权制裁项目下，发布了3则通用许可（授权开展与Frigorifico Chajha S.A.E.等侵犯人权的实体有关的特定交易）和35则常见问题回答。

执法层面，OFAC依据该项目下的第13818号行政令“冻结参与严重侵犯人权或腐败的人士的财产”，将超过80名来自俄罗斯、伊朗、阿富汗、叙利亚、巴拉圭等国的个人和实体指定为SDN，其中包括2名中国个人。

四、处罚案例

1、总体情况

2023年度，OFAC共公布17起违反制裁法律法规的民事处罚案件，案件数量与最近三年基本持平。这17起案件均达成缴纳罚款的和解协议，罚金总计15.4亿美元（约合人民币110亿元），是2022年的36倍，近10年罚款年平均值（4.9亿美元）的3倍。主要原因是2023年出现了两起和解金额超过1亿美元的“天价罚款”案件，分别是与币安公司（9.7亿美元）和英美烟草公司（5.1亿美元）。

就被处罚主体而言，17起处罚案例中，仅有1起案例的被处罚主体是自然人，其余16起均是企业。被处罚主体大部分来自美国（13起），少部分来自英国（2起）、印度（1起）和拉脱维亚（1起）。这些主体大多是在金融行业经营（9起），个别在烟草（2起）、化妆品（2起）、保险（1起）、建筑（1起）、制造（1起）和信息技术（1起）行业经营。

就违规情况而言，因违反伊朗制裁项目而受到处罚案例最多，共有12起；其次是违反俄罗斯制裁项目的案例，有6起，其中4起是因为金融机构向位于克里米亚地区的用户提供服务而引发的；随后是违反古巴制裁项目和叙利亚制裁项目的案例，各有5起；此外，有2起案例违反了朝鲜制裁项目；违反苏丹、防扩散、委内瑞拉制裁项目的各有1起。^[6]17起案例中，自愿披露的有10起，情节被定性为“严重”的有6起（前述两起和解金额超过1亿美元的“天价罚款”案件均非自愿披露，且情节被定性为“严重”）。

就执法情况而言，17起案件的惩罚措施均为民事罚款，不涉及移交检察机关、撤销许可证等处罚。罚款金额总计15.4亿美元，其中和解金额超过1亿美元的案件有2起，金额在1000万~1亿美元之间的有1起，金额在100万~1000万美元之间的有7起，金额在100万美元以下的有7起。

2、特点

总体而言，2023年度OFAC处罚案件呈现出以下特点：

第一，受处罚对象以美国企业为主。被处罚的对象绝大部分（71%）是美国企业，非美国主体受处罚的案件仅占24%，分别来自英国、印度和拉脱维亚，没有中国企业或个人受到处罚。前述两起“天价罚款”案件的涉事企业均来自英国。

第二，金融业仍是OFAC的执法重点行业。2023年的和解案件涉及金融、烟草、化妆品、保险、建筑、制造、信息技术等多个行业，其中金融业的案件数量占比最高（达到53%），罚款金额通常也较高（2/3的案件的和解金额超过百万美元，其中包括与币安公司达成的9.7亿美元和解金额）。

第三，伊朗、古巴、叙利亚、克里米亚等全面制裁国家或地区是执法重点地区。如前所述，在伊朗、俄罗斯、古巴、叙利亚四个项目下，企业受到处罚的案例个数分别为12、6、5、5（存在同时违反多个项目的案件），去掉重复项合计15个，占总数的88%。

第四，OFAC主要依据美国金融系统这个“连接点”主张对非美国主体的管辖权。在非美国主体被处罚的4起案件中，有3起是因为使用美国金融系统处理美元款项而被处罚。

五、展望和建议

2024年，俄罗斯、伊朗、防扩散等预计仍将是美国实施经济制裁的重点。这些制裁项目虽不是直接针对中国，但中国企业与俄罗斯、伊朗等开展业务面临较高的一级制裁和/或次级制裁风险。

俄乌冲突陷入僵局，美国预计将继续增加对俄罗斯的制裁措施。俄罗斯的防务和相关物资、技术、电子、制造等被定义为军工基础的行业是美国制裁的重点，中国企业向这些行业的企业供应货物、零部件、元器件（尤其是被列入“高优先级物项清单”的物项）面临较高的制裁风险，中国的金融机构为有关交易提供金融服务可能被加入SDN清单或CAPTA清单。俄罗斯的能源、金属和采矿等行业因为能给俄罗斯政府带来收入，也是美国制裁的重点，中国企业从俄罗斯购买石油、矿石等应评估制裁风险。

美国对伊朗石油石化行业的制裁（包括次级制裁）尚无放松迹象，为遏制伊朗弹道导弹发展计划和无人机生产的制裁行动可能会增加，而鉴于当前中东乱局，不排除美国对伊朗实施新一轮制裁的可能性。中国企业开展涉伊朗业务仍需慎重。

2024年，由于中东和乌克兰仍将吸引美国外交的大部分注意力，除非出现意外事件，美国以涉某敏感地区、涉港、涉军等事由对华实施大规模制裁的可能性似乎不高，但不能掉以轻心。

在此背景下，我们建议相关企业高度重视、积极应对，综合采取多种措施防控美国制裁风险，包括但不限于：

第一，谨慎开展涉及高风险国家的业务。

第二，全面评估自身面临的制裁风险，对标有关合规指南和行业最佳实践建立并实施有效的制裁合规体系。

第三，在涉及高风险国家或受制裁主体的交易中仔细排查、全面消除美国“连接点”。

第四，提升对“次级制裁”风险的重视程度，避免因“实质性支持”或“重大交易”而被加入SDN名单或CAPTA名单。

第五，加强尽职调查和黑名单筛查，在交易文件中纳入制裁合规条款。

第六，制定风险事件处置预案，妥善应对执法调查、企业自身、客户、员工等被列入制裁名单以及美国对相关国家新增制裁措施等风险事件。

作者：任清 霍凝馨 周梦迪 叶轶 常靖梓