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研究：美国商务部3月28日年度出口管制政策更新会议局长、副局长讲话摘要
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年度出口管制政策更新会议，美国商务部副部长和BIS局长、副局长分别发表了讲话，BIS局长、副局长的讲话摘要如下，美国商务部副部长Don Graves（Deputy Secretary of Commerce）的讲话原文请看链接Remarks by Deputy Secretary of Commerce Don Graves at the BIS Update Conference | U.S. Department of Commerce，供参考】
Alan F. Estevez首先指出，出口管制作为维护国家安全的一种工具，其重要性正在日益增加，而这种重要性也反映了军事技术的动态发展。起先国防部是半导体领域的主要买家，如今国防工业生态系统转向商业部门寻求有效创新，私营部门的技术和商业研发才是创新生态系统背后的驱动力。正是伴随着技术的迅速进步，出口管制手段才不能一成不变，我们必须不断评估全球安全环境和技术前景，从而相应地更新我们的管制措施。
过去两年内，美国已经采取了重大行动应对俄罗斯对乌克兰的全面入侵和“来自中国军事现代化发展的威胁”。
二、针对俄罗斯全面入侵乌克兰，美国主要采取了如下行动：
（1）BIS与其他38个盟国和伙伴一起，共同实施了广泛的出口管制措施，这种多边合作至关重要，因为在俄乌战争之初美俄之间的贸易量相对较小。
（2）从2022年2月24日至2023年12月31日，美国商务部出口管制执法办公室（OEE）共扣留559批运往俄罗斯的货物，价值超过2.84亿美元。BIS将继续采取积极行动，阻止俄罗斯获取制造其武器所需的技术。
（3）成立颠覆性技术打击力量（Disruptive Technology Strike Force），优先调查涉及俄罗斯、中国和伊朗的资金转移活动，其中有大量案例涉及俄罗斯采购关键军民两用技术的活动。
（4）利用实体清单限制俄罗斯、白俄罗斯以及第三国实体获取支持俄罗斯战争的物项。自2022年3月以来，实体清单就此新增了900多个条目（636个是俄罗斯主体，29个白俄罗斯主体，大约250个来自约30个第三国），其中许多实体还被添加“脚注3”的标识，以通过外国直接产品规则阻断这些实体获取利用美国原产部件或使用美国技术生产出来的外国产品。
（5）对伊朗和全球其他协助俄罗斯规避美国制裁的实体实施新的管制措施。
（6）与业界、美国其他行政机构以及私营部门合作，加强尽职调查，以发现规避美国出口管制政策的行为，尤其是半导体分销链中的违法行为。对于私营部门，尤其是公司或其客户拥有复杂的分销网络时，必须更加努力，仅仅依靠传统的尽职调查方法已经远远不够。政府和行业都需要表现出最高水平的承诺，并继续投入资源来监测危险信号、审查中介机构、跟踪受管制产品，以及共享信息和最佳实践。
三、针对中国带来的挑战，Alan F. Estevez称：
（1）中美之间存在大量并不会威胁到美国国家安全的贸易活动，因此在贸易领域继续接触符合美国自身利益。出口管制是用于维护国家安全的工具，而不是实施经济保护主义的工具。BIS已被要求针对中国希望获取的物项加强出口管制——这些物项宣称被中国用于推进自身军事现代化和开展侵犯人权的活动。
（2）长期以来BIS一直就军事物项、航空器、多边控制的两用物项以及存在军事最终用户或具有军事最终用途的部分商业物项对中国实施出口管制。随着关键技术和新兴技术的不断发展，人们正在通过超级计算机、人工智能以及依赖于某些先进芯片的其他活动，来寻求军事优势。因此自2022年10月，BIS开始对关键技术和新兴技术实施全面的、战略性的和全国性的管制，这些技术包含为军事人工智能和超级计算应用提供动力的先进计算芯片以及生产这些先进芯片所需的半导体制造设备。2023年10月，BIS对这些出口管制措施又进行了进一步的完善和扩展，此后也将继续评估它们的有效性和所产生的影响。此外，BIS正在识别战略行业和物项，并根据物项的技术水平设定明确的界限。这是一种比只关注特定实体和逐案审查更持久、更有效的方法，对中国的高性能算力构成了限制。
（3）BIS继续将中国企业加入实体清单。本届政府任期内，该清单已经新增300个中国实体，旨在阻止中国获取可能用于军事活动或者侵犯人权活动的主要商业物项。自俄乌开战以来，100多家支持俄罗斯军事工业基地的实体也被列入该清单。BIS通过实体清单的新增传递明确信号，即美国决不容忍有悖于美国国家安全和外交政策利益的活动。
（4）通过加强执法来确保相关出口管制措施行之有效。比如，2023年因希捷科技违反美国出口管制规定向华为销售硬盘驱动器而对其处以3亿美元的民事罚款；与美国司法部合作建立颠覆性技术打击力量打击非法采购网络，防止国家行为体非法获取美国的敏感技术；和联邦调查局（FBI）就涉及盗窃商业机密的案件进行合作——据称被告是1名任职于硅谷公司的中国公民，与两家中国公司合作窃取该硅谷公司与人工智能相关的专有信息；2024年1月，4名中国公民因涉嫌非法出口和走私美国原产的电子元件至伊朗被起诉等。
四、Alan F. Estevez称，“俄罗斯与中国对和平与稳定构成的挑战”迫使BIS对出口管制政策进行调整：
（1）从战略角度看待出口管制问题，包括审视但不限于正在努力解决的具体国家安全或外交政策问题是什么、拟议的管制措施能否达到前述目标、将对美国的技术领导地位产生什么影响、是否会产生额外的附带性后果、这些管制措施是否具有可执行性等，在此基础上决定出口管制政策，包括已经采取的对AI芯片和芯片制造设备的管制。
（2）与国际盟友和伙伴积极合作，实施多边的出口管制策略。针对俄罗斯更容易与盟友达成一致，而对于新的技术管制则更难达成一致，但美国将继续努力。美国高兴的看到一些盟国在瓦森纳等多边机制之外，对关键技术采取了单边出口管制措施。
（3）在采取战略眼光宏观管控的同时，也加强对个体行为者的执法行动。
（4）利用其他法律授权从其他角度推进国家安全建设。比如，BIS正在利用《国防生产法》赋予的调查权力，以洞悉美国关键行业的供应链使用和采购中国制造的传统芯片的情况；为执行总统发布的人工智能行政命令，BIS首次提议对训练大型人工智能模型的公司规定报告要求；2022年，信息和通信技术与服务（ICTS）办公室成为BIS的一部分，负责保护美国的信息通信技术系统免受外国敌手的威胁，前不久发布了针对使用外国技术的网联汽车的拟议规则预通知。
（5）美国商务部在推进国家安全建设的道路上采取的是“攻防（offense/defense）”战略，其中BIS承担的主要是“防御”职能，而《芯片法》则是用以推动美国的技术进步。
五、最后，Alan F. Estevez指出，BIS尽管取得了成就，但面临以下现实问题，BIS将与国会合作，争取解决这些问题，确保BIS在战略竞争新时代完成其中心工作。
（1）经通胀调整后，BIS用于出口管制职能的预算与2010年相比没有增长。
（2）但同一时期，美国的出口量大约增长了62%，自2014年以来受制于BIS许可证要求的出口量约增长了126%。
（3）许可证审查的工作量从2012年的每年20000件翻倍至如今每年约40000件。
（4）BIS的执法部门仅雇佣了150名特工，每年监测3000多万笔出口交易和世界各地“民族国家行为体”构成的威胁。
（5）BIS的工作人员依靠的仍是分别于2006年和2008年投入使用的、陈旧的许可证审查和执法系统。
第二部分 美国商务部产业与安全局副局长Thea D. Rozman Kendler3月28日讲话（摘要，编辑注原文链接Remarks as Prepared for Delivery by Assistant Secretary for Export Enforcement Matthew S. Axelrod at BIS’s 2024 Update Conference on Export Controls and Policy | Bureau of Industry and Security）
2024年3月28日，美国商务部产业与安全局（BIS）副局长（又译为商务部负责出口管理的助理部长）Thea D. Rozman Kendler在年度出口管制政策更新会议上发表讲话。她介绍了BIS在出口管理（export administration，简称EA）方面的工作内容和政策趋势，要点包括：（1）中国和俄罗斯是BIS制定政策的重点关注对象；（2）进行机构改革，新设“战略贸易”和“技术安全”两个助理部长帮办等；（3）加强与盟友在先进技术方面的合作，提供更为便利的贸易管理措施；（4）推出变通的诸边方法，应对俄罗斯对《瓦森纳安排》决策的阻挠；（5）加强和产业界的合作；（6）投入更多资源以获取政策制定、许可审查等工作所需的情报信息。
一、出口管制政策的重点
针对中国和俄罗斯的出口管制是BIS在2023年以及未来几年政策制定工作的重中之重，BIS的首要任务是利用出口管制积极解决来自中俄的军事和政治威胁。2023年BIS最重要的规则旨在处理如下问题：中国持续利用先进计算机和半导体制造设备推进其军事现代化，俄罗斯企图获取美国商品以用于攻击乌克兰平民。而面向未来，BIS将在近期公布实施《国防授权法案》（NDAA）有关军队、情报组织和安全部门出口管制授权的拟议规则。
新兴技术管制成为BIS的新关注重点，BIS致力于防止美国对手利用人工智能等新兴技术推进其军事能力和恶意活动。不过，核不扩散控制仍是BIS的传统关注重点，即确保氘、石墨和其他与核有关的物项在中国仅用于和平活动，如商业核能发电、医疗开发和非军事工业。
2023年，BIS处理了近40,000份许可证申请，平均处理时间为32天（不计入对中国相关申请的处理）。运行委员会审查了对614份申请的复议，出口政策咨询委员会则进一步审查了其中45份申请，没有案件被提交出口咨询审查委员会。BIS在出口管理领域发布了45项规则，并在实体清单中增加了466个实体。BIS还致力于多边管制措施的制定，保持与布鲁塞尔、海牙、安卡拉、首尔、东京、吉隆坡、德里和阿布扎比德等重要政府的对话。
二、机构改革
BIS采取了内部组织改革措施以适应出口管理职责的大幅提升。
BIS的出口管理工作主要分为“战略贸易”和“技术安全”两个分支，BIS新设立两个助理部长帮办职位分别领导这两个分支。在这两位之上，还任命Matt Borman担任首席助理部长帮办。
“战略贸易”助理部长帮办负责领导国家安全与技术转让控制办公室（Office of National Security and Technology Transfer Controls）、防扩散与条约遵从办公室（Office of Nonproliferation and Treaty Compliance）以及出口商服务办公室（Office of Exporter Services）。原有的军品控制部（Munitions Control Division）也迁入战略贸易部下属的国家安全与技术转让控制办公室。
“技术安全”助理部长帮办负责领导战略工业和经济安全办公室（Office of Strategic Industries and Economic Security）以及技术评估办公室（Office of Technology Evaluation），其职责包括识别新兴和基础性技术并对其制定出口管制措施。
此外，设立由首席助理部长帮办领导的国际政策办公室（International Policy Office），以促进与美国盟友和合作伙伴进行持续、积极的接触，在多边参与的基础上应对不断演化的威胁，并将过去两年间建立的许多诸边和双边关系制度化。
三、建设可信赖伙伴之间的技术生态系统
BIS去年发布的部分规则中已取消了对某些物项的许可证要求，并且在向美国合作伙伴出口时使许可证例外的使用更加便捷。与此相关的是，BIS将在今年夏天发布“战略贸易授权规则”。这些规则促进了与可信赖的合作伙伴间的技术创新，并释放资源以用于对高风险交易的审查。
根据《2024财年国防授权法案》和澳大利亚-美国-英国强化安全伙伴关系（Australia-U.S.-UK enhanced security partnership, AUKUS）中的国防贸易合作，BIS将把AUKUS的前提（premise）纳入两用物项出口管制。同时，鉴于英国和澳大利亚已通过国内立法加强了国防相关信息的技术保护措施，BIS正在考虑如何简化与英国和澳大利亚之间的贸易管制。
对于那些贯彻出口管制原则、致力于负责任地使用先进技术的国家，美国将加强与这些国家在先进技术产业方面的合作，BIS正在研究如何简化相关国家跨国公司的出口授权流程，为这些公司及时获得先进技术管制物项提供便利。以EAR中的“经验证的最终用户”（ VEU）程序为例，一家在印度运营的跨国公司如果获得VEU授权则可便捷地获得美国出口的先进技术，而无需等待供应商从BIS获得许可证。BIS正在研究不同的方案，探索如何在世界各地进一步利用VEU程序为先进技术贸易提供便利。
四、升级多边管制机制
由欧盟、日本、英国和美国领导的“全球出口管制联盟”通过基于HS编码的共同高优先级物项清单实施对俄罗斯的出口管制，卓有成效。
在美国国务院的努力下，美国和相关国家将在近期公布新的诸边管制措施，以实施2022年和2023年《瓦森纳安排》下拟采取的管制措施——这些措施因为俄罗斯的阻挠而未获得通过。
五、加强与产业界的合作
美国及其盟友将在制定管制措施的过程中加强与产业的沟通和合作，以灵活制定更适应产业技术进步以及全球地缘政治环境的策略。因此，BIS将继续公开征求产业界的反馈，包括BIS法规所产生的影响、实践中的潜在问题和法规有效性相关的意见和建议。
六、提升对情报的重视程度
数据和情报等信息是推进出口管理工作的重要驱动力，对情报信息的充分利用有助于保证两用出口管制措施的实施效果。如果没有情报，BIS的许可审查官员无法完成对许可申请的审查；对交易参与方、最终用途、转移风险的审查均有赖于开源信息和情报。
BIS不能依靠国务院、国防部或能源部为其提供工作所需要的情报信息，为履行其职能BIS正在投入更多资源，以改善获取情报的渠道以及加强与情报界的合作。
以对中国的半导体出口管制为例，BIS的许可官员（其中很多是经验丰富的工程师）与情报界合作，首先理解中国获取先进集成电路将对美国构成什么样的威胁，厘清中国依赖于美国及其盟国拥有的哪些关键技术，基于此制定“先进计算规则”，以限制中国获得先进计算芯片和半导体制造设备的能力。
BIS还通过情报信息的共享以澄清美国及其盟友面临的威胁，促使盟友支持美国的技术控制提议。例如，针对其面临的共同威胁，美国联合全球出口管制联盟（包括从北美、欧洲到印度洋-太平洋地区的39个合作伙伴）对俄罗斯/白俄罗斯实施了实质上相似的出口管制措施。
第三部分 美国商务部产业与安全局副局长Matthew S. Axelrod3月28日讲话（摘要，编辑注原文链接Remarks as Prepared for Delivery by Assistant Secretary for Export Enforcement Matthew S. Axelrod at BIS’s 2024 Update Conference on Export Controls and Policy | Bureau of Industry and Security）
2024年3月28日，美国商务部产业与安全局（BIS）副局长（又译为商务部负责出口执法的助理部长）Matthew S. Axelrod在年度出口管制政策更新会议上发表讲话。我们对该讲话摘要如下，供参考。
自2022年政策更新会议以来，美国商务部出口执法取得重要进展。这些进展包括：建立颠覆性技术打击工作组，新增数百个实体清单条目，强化与行业、其他政府机构和国际伙伴的紧密合作，以及针对多个俄罗斯、中国和伊朗的非法采购网络提起指控等。“考虑到我们当前面临的全球威胁，我们的执法行动从未像现在这样成为美国国家安全战略的核心”。
各行业需要优先考虑遵守美国出口管制规定——因为违法成本从未像现在这样高。正如美国情报界（U.S. Intelligence Community）发布的《年度威胁评估报告》所指出：“一个雄心勃勃但焦虑的中国、一个对抗性的俄罗斯、一些地区强国（例如伊朗）以及变得更有能力的非国家行为者，正在挑战长期以来的国际体系规则以及美国在其中的主导地位。”当前的地缘政治挑战、可能造成不对称军事优势的技术进步以及无数种使世界相互联系在一起的形式，前所未有地提高了出口执法的重要性和影响力。
美国的出口执法目标是：在前端鼓励和激励进行合规投资，同时在后端强调面临执法行动时的财务和声誉成本。
一、前端合规
过去21个月以来，BIS在前端合规方面向产业界和学术界开展了大量宣介活动，介绍相关政策、程序以及发展趋势。例如，发布针对俄罗斯出口管制的最佳实践指引，其中含有一份供出口商使用的最终用途声明模版，以防止高优先级“战场物项”（例如微电子和滚珠轴承）流向俄罗斯的战争机器；面向出口商们进行了超过800次宣介活动。
美国商务部与司法部、财政部、国土安全部、国务院、金融犯罪执法网络（FinCEN）等政府机构合作，先后发布了十多份咨询意见、指引文件和风险警示，包括关于美国出口管制和制裁如何适用于非美国主体的一份指引等。
国际层面，美国联合加拿大、英国、澳大利亚和新西兰，发布了“出口执法五国”（E5）咨询意见，强调对用于俄罗斯武器系统的高优先级物项实施管控的重要性，并要求企业在出口合规机制中采用“以风险为本”的方法。
执法政策层面，BIS于去年4月更新了自愿披露（VSD）政策，以鼓励披露可能严重违反EAR的情况。当公司考虑是否披露明显违规行为时，希望能考虑两个额外因素：首先，如果故意不披露可能严重违反EAR的行为，则在BIS确定罚款金额时将被视为一项加重因素；其次，即使公司自己不做自愿披露，违法行为也可能被竞争对手举报，因为这在后者未来发生违法行为时将被作为减轻处罚因素。自该政策实施以来，自愿披露和第三方举报的数量均显著增加，2023年BIS收到的可能涉及严重违规行为的自愿披露数量较2022年增加了近80%，而第三方举报的线索增加了约20%。今年1月，BIS又采取措施减轻自愿披露的行政成本，即：对于轻微或技术性违规，违规者无需按次披露而可以按季度集中披露，且可以使用缩略版的违规陈述，以及无需对过去5年是否存在其他表面违规进行回溯审查。
二、后端执法
2023年，美国出口执法的定罪、临时拒绝令（TDOs）和定罪后拒绝令数量创造了历史新高。去年BIS还公布了历史上最严厉的行政处罚案例——对希捷科技罚款3亿美元，该公司指控违反FDP规则，未经许可向华为出口数百万个硬盘驱动器。仅2023年一年，BIS将来自中国、俄罗斯、伊朗等国家和地区的超过465名人士列入实体清单。
自上次政策更新会以来，美国商务部与司法部成立了颠覆性技术打击工作组，以保护AI等高优先级的先进技术免于被俄罗斯、中国、伊朗等国家非法获取和使用。在成立的第一年里，该工作组成功破获14起涉及制裁和出口管制违规、走私等非法行为的案件，揭露了向俄罗斯、中国和伊朗非法转让敏感技术的行为。上述案件的不法行为者面临刑事指控、TDOs、被列入SDN或实体清单等后果。
值得提及的是，出口管制执法工作现在受益于金融机构向FinCEN提交的可疑活动报告（SARs）。过去，金融机构在提交SARs时，没有机制性的方式报告出口管制违规行为；现在，FinCEN新增了两个关键词供金融机构使用，一个用于报告“俄罗斯转移”（Russia diversion）的违规行为，一个用于报告涉及其他国家的出口管制规避行为。迄今为止，BIS已经审查了超过700份SARs，并对其中的100多份进行了跟踪处理，包括向执法特工推送线索、用于推进现有案件以及以此为基础新增实体清单条目。
鉴于BIS约40%的重大案件是与国土安全部下属的国土安全调查局（HIS）共同处理的，两个机构近期签署了一项谅解备忘录，正式确认了合作伙伴关系。
国际层面，BIS继续努力增强与志同道合国家的联合执法能力。例如，通过在渥太华设置新的出口管制专员，加强与加拿大边境服务局的合作；与欧盟反欺诈办公室（OLAF）共享数据，使BIS能够看到美国出口的商品在27个欧盟成员国境内的流动情况；每月与E5和G7伙伴会面，交换关于“俄罗斯转移”手段的信息，以确定最终用途检查目标和执法线索。BIS与加拿大、拉脱维亚、爱沙尼亚等国家在个案上开展合作，追究违规者的刑事责任。
三、政策更新
Axelrod宣布了四项促进前端合规的新政策。
第一，更新《货运代理指南和最佳实践》（编辑注：原文请查看链接Freight Forwarder Guidance and Best Practices (doc.gov)）。在过去的一年里，BIS与贸易协会、集装箱货运公司等全球供应链利益相关方会面，讨论了货运代理和快递公司面临的问题。更新后的指南增加了对货运代理在出口交易中的角色、责任、最佳实践以及警示信号的概览。
第二，发布更新后的《别让这类情况发生在您身上》（原文请查看链接file (doc.gov)）。这是美国出口管制刑事和行政执法的典型案例汇编，以此警示其他公司不要从事类似行为。
第三，发布一份曾经提出过抵制请求的实体名单，以供公司、金融机构和货运代理人参考，以帮助其履行反抵制法规下的报告义务。此前，BIS于去年修改《抵制报告表》，要求报告人不仅列出提出抵制请求的国家，还要列出实际提出请求的当事方的身份。
第四，采取额外措施以阻止导弹和无人机零部件流入俄罗斯。非政府组织、贸易协会和半导体公司表示希望BIS能提供更多信息，以帮助他们识别位于第三国境内的俄罗斯幌子公司。2023年，BIS启动了一项工作，以识别美国公司和经销商的、继续向俄罗斯出口高优先级物项的客户；随后，BIS向美国公司发送了“警示信”，提示他们的特定客户被识别出继续从事对俄出口，并鼓励收到这些信件的公司对这些客户进行更加严格的尽职调查和数据筛查。最近几周，BIS向二十多家美国公司发出信函，附上一份包含600多个外国主体的名单（这些位于第三国的实体继续向俄罗斯出口两用物项），提示美国公司自愿地停止向这些外国主体发货。