资讯来源：出口管制合规研究2024年9月10日，标题和部分内容经过编辑

本周，美国众议院启动了备受瞩目的“中国周”立法行动，计划在一周内审议多达28项与中国相关的法案，其中六部法案聚焦于出口管制和制裁领域。这些法案大多由共和党主导，部分也得到了两党的支持，将通过一种简化的程序进行审议，需要获得三分之二多数才能通过。

出口管制相关法案的共性在于，它们几乎都是通过修改2018年通过的《出口管制改革法案》（ECRA），进一步强化了对美国关键技术的出口管制，尤其是针对人工智能、量子计算、网络安全等可能对国家安全构成威胁的领域。ECRA作为美国出口管制体系的基础性立法，赋予了美国商务部工业与安全局（BIS）制定和执行具体出口管制政策的权力。BIS通过实施《出口管制（理）条例》（EAR），规定哪些物项应当实行管制，以及如何进行管制。

本文将深入分析这六部与出口管制相关的法案的关键内容，并探讨它们在众议院通过的可能性。

一、重点出口管制相关法案:

1. Export Control Enforcement and Enhancement Act (《出口管制执法强化法案》, H.R. 7151)

扩大提案权限与简化决策流程是该法案的核心变化。法案赋予最终用户审查委员会(End-User Review Committee)的每个成员直接提议修改实体清单的权力。这意味着来自美国国防部、国务院等部门的代表可以根据各自的专业判断，直接提议将特定实体添加到清单中。同时，委员会必须在30天内对提案进行投票表决，大大缩短了决策时间。

该法案还强化了跨部门协作与制衡机制。尽管各部门代表可以直接提议，但最终决定仍需要委员会多数成员的投票通过。这种机制既保证了决策的效率，又维持了跨部门的平衡和审慎。

在许可政策方面，法案做出了重要调整。对实体清单上的实体默认采取"推定拒绝"的许可政策，同时允许委员会针对特定实体或特定类型的物项采用不同的许可政策，保留了一定的灵活性。此外，法案还强调了决策过程的民主化，每个委员会成员在相关事项上有一票表决权，包括各部门代表，最终用户审查委员会主席无权单独做出决定或推翻投票结果。

最后，法案增加了信息获取的灵活性。最终用户审查委员会主席可以在特定情况下将投票期延长15天，以获取更多信息。这些修订显著增强了美国出口管制体系的灵活性和响应速度，同时也强化了跨部门协作。

通过赋予美国国防部、国务院等部门更直接的参与权，法案旨在确保从多角度评估潜在的所谓国家安全威胁，并能迅速采取行动。这种机制的变化可能会导致更多实体被列入清单，对全球科技企业，特别是中国企业产生重大影响。

2. Maintaining American Superiority by Improving Export Control Transparency Act (《维持美国优势改善出口管制透明度法案》, H.R. 6614)

该法案的核心是建立一个定期报告机制。它要求美国商务部长每90天向相关国会委员会提交一份详细报告，内容涉及向"受管控实体"出口、再出口、发布和国内转移受管制物项的许可申请、执法行动和其他授权请求。这一机制旨在增加出口管制过程的透明度，加强国会对行政部门的监督。

报告的内容被详细规定，包括每个许可申请或授权请求的具体信息，如申请实体名称（母公司和直接涉及的子公司）、物项描述、出口管制分类号(ECCN)、最终用户信息、估值、决定结果和提交日期。此外，报告还需包含为确保遵守美国出口管制而进行的现场检查、监控和执法行动的日期、地点和结果，以及所有许可申请和授权请求的汇总统计数据。

法案特别关注EAR99物项，要求对于此类物项构成申请价值50%以上的每项许可拒绝，详细列出被拒绝许可的具体物项。这显示了对低级别管制物项潜在风险的重视。

为保护敏感商业信息和国家安全利益，法案规定除了汇总统计数据外，报告中的其他信息将免于公开披露。

法案还明确了相关定义，包括"相关国会委员会"和"受管控实体"。值得注意的是，"受管控实体"不仅包括实体清上的实体，还包括新增的未经验证清单（Unverified List）上的实体，这扩大了国会的监督范围。

通过要求报告执法行动的具体情况，法案强化了执法透明度，有助于国会评估出口管制法规的实际执行效果。

这些修订旨在提高美国出口管制体系的透明度和问责制，同时为国会提供更详细、更及时的信息，以便更好地监督和评估出口管制政策的执行情况。

3. Sanctions Lists Harmonization Act (《制裁清单协调法案》, H.R. 5613)

该法案的核心目标是加强不同制裁清单之间的协调和一致性。它要求负责管理各种制裁清单的联邦官员相互通报名单更新情况，并审查是否应将某个实体或个人添加到其他制裁清单上。

法案规定了一个严格的时间表和程序。当一个个人或实体被添加到某个制裁清单时，负责该名单的联邦官员必须在30天内通知其他清单的管理者。接到通知的官员必须在30天内启动审查，并在90天内做出是否将该实体或个人添加到自己负责的清单上的决定。

为确保执行和问责，法案要求各机构在一年内向国会提交报告，说明遵守情况和决策过程。这份报告需要包括对合规情况的认证、解释机构的决策过程，以及列举因这一要求而新增到制裁清单上的个人或实体。

法案明确列出了六个受影响的制裁清单，包括美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）的SDN清单、SSI清单、CMIC清单和BIS的实体清单、军事最终用户清单以及国防部的1260H清单。

这一法案的重要性在于它试图创建一个更加统一和全面的制裁体系。通过促进不同机构之间的信息共享和协调，法案旨在提高美国制裁政策的有效性和一致性。这种协调可能会导致更多实体被列入多个制裁清单，从而加大对这些实体的压力。

4. Remote Access Security Act (《远程访问安全法案》, H.R. 8152)

该法案的核心目标是将"远程访问"（Remote access）纳入美国的出口管制体系，这是对现有出口管制体系的一个重要扩展。

法案首先明确定义了"远程访问"概念。它指的是外国人通过网络连接（包括互联网或云计算服务），从物项实际所在地以外的位置，访问受美国管辖并列入商务部管制清单(CCL)的物项，以使用该物项的功能。这一定义特别强调了可能对美国国家安全或外交政策构成严重风险的使用情况，如训练某些特定的AI大模型或访问量子计算机。

法案授权总统对外国人或关注国家远程访问某些物项实施管控，并要求美国商务部对外国人远程访问某些物项进行监管。这一要求将远程访问的管控责任明确分配给了美国商务部，加强了执行力度。

法案还修改了多个相关条款，将"远程访问"与"出口"、"再出口"和"国内转移"并列，使其成为需要管控的一种新形式。这包括修改许可要求、执法权限、处罚规定等多个方面。

特别值得注意的是，法案明确提到了一些具体的风险情景，如训练可能降低设计或获取大规模杀伤性武器门槛的人工智能模型，或访问可能实现攻击性网络行动的量子计算机等。

这项法案试图堵住现有出口管制法规中的漏洞,防止中国等国家通过云服务等远程访问方式获取敏感技术。

5. H.R.6606法案

该法案旨在ECRA中的政策声明部分。修订的主要内容是在政策声明中新增了一个目标，即“保护美国、其人民和工业基础的商业秘密”。这一保护措施不仅涵盖了国务卿根据法案第一部分控制的物项，还扩展到了涉及1831条中描述的经济间谍罪的情况。这表明美国政府将采取更加强有力的措施，以保护关键技术和知识产权，从而维护其科技优势和产业竞争力。对于涉及美国出口管制的企业和个人而言，这意味着将面临更多的合规要求。

6. No Russian Tunnel to Crimea Act（《禁止俄罗斯通往克里米亚隧道法案》，H. R. 7701）

法案提到了2023年10月有关俄罗斯和中国官员讨论建造连接俄罗斯本土到克里米亚的隧道的报道。该法案旨在对那些故意参与建设、维护或修复连接俄罗斯本土与克里米亚半岛的隧道或桥梁的外国个人实施制裁。制裁措施涉及资产冻结和禁止所有相关财产交易，同时限制这些外国个人获得美国签证和入境资格。

法案还规定了一些例外情况，例如为了遵守国际义务、提供人道主义援助，以及进行美国的情报、执法和国家安全活动时，可以不适用这些制裁。美国总统还有权在认为符合美国国家安全利益的情况下，对特定外国个人豁免制裁。

最后，法案对关键术语进行了定义，包括“外国个人”、“美国个人”以及“适当的国会委员会”，以确保法案的清晰性和可执行性。

二、影响法案通过的因素分析

尽管众议院对这些法案的通过前景较为乐观，但它们能否在本周顺利通过仍存在不确定性。这些法案将通过简化审议程序——即暂停规则程序进行表决，这要求三分之二的多数票才能通过。这一程序通常适用于争议性较小的法案，能加速立法进程，但由于需要更高的投票门槛，法案能否获得足够的两党支持还存在不确定性。

尽管对中国科技威胁的警惕是当前美国两党少有的共识之一，这确实有利于法案的推进，但在具体措施上，分歧依然存在。虽然许多法案由共和党主导，但也得到了部分民主党人的支持。然而，在政策细节和具体条款上，双方可能存在不同意见，特别是在涉及新兴技术的敏感领域，可能需要进一步调整才能赢得更广泛的支持。

国会的时间压力也是一个重要考量。距离总统大选仅剩两个月，很多议员希望在选举前展示强硬的立场，特别是在科技和国家安全领域。这种政治需求可能推动法案更快进入议程。但与此同时，复杂的法案，尤其是那些涉及新技术如远程访问的法案，可能需要更深入的讨论和审议，仓促通过可能会导致执行中的问题。

此外，法案对科技产业的影响也不容忽视。特别是那些涉及远程访问和更严格出口管制的法案，可能会引发科技企业的担忧，尤其是那些依赖中国市场的公司。如果法案过于严格，可能会对美国高科技企业的国际竞争力造成负面影响。行业的反馈和游说活动可能改变部分议员的立场，使得法案面临更大的阻力。

在执行层面，引入远程访问等新概念可能增加监管的复杂性。如何有效追踪和管理这些新技术的使用尚存不确定性，技术和操作上的困难可能让一些议员对法案的可行性产生疑虑，并影响他们的支持态度。

国际合作的缺失也可能成为一个问题。单方面的出口管制措施在全球化的市场中效果有限，尤其是面对大规模的经济体。美国需要与盟友协调一致，才能真正有效地限制。如果缺乏国际协调，一些议员可能会质疑这些法案的实际效力。

甚至参议院的态度也会影响众议院的决定。即便这些法案在众议院通过，它们仍需在参议院获得批准，而参议院的立场对众议院议员的投票倾向有着潜在影响。在参议院态度不明朗的情况下，一些众议院议员可能会对法案的前景持保留态度，进而调整他们的支持立场。

三、结语

这些法案反映了美国国会对中国科技发展的高度警惕。它们不仅加强了现有的出口管制措施,还扩大了管制范围,涵盖了更多的技术领域和交易方式。这些法案如果最终成为法律,将对中美科技交流和贸易产生深远影响,可能进一步加剧两国在高科技领域的脱钩趋势。

总体来看，虽然这些法案在众议院通过的可能性较大，但它们仍面临诸多挑战。无论是两党分歧、行业反馈、国际协调，还是执行难度，这些现实问题都可能影响法案的最终命运。

考虑到当前美国政治气氛,这些法案中的大部分很可能会在本周获得众议院通过。特别是那些聚焦于增加透明度和加强现有管控的法案,如Export Control Enforcement and Enhancement Act (H.R. 7151)和Maintaining American Superiority by Improving Export Control Transparency Act (H.R. 6614),可能会得到更广泛的支持。

然而,一些更具争议性或技术性更强的法案,如Remote Access Security Act (H.R. 8152),可能需要更多讨论和修改。这些法案可能会在本周获得初步通过,但在最终成为法律之前可能还需要进一步的修订和协商。

另外值得注意的是,这些法案即使在众议院通过,也仍需要在参议院获得批准,并由总统签署才能成为法律。考虑到目前的政治环境和即将到来的美国总统大选,这个过程可能会更加复杂和漫长。无论如何,这些法案的提出和讨论都反映了美国在科技竞争和国家安全方面的战略调整,将对中美关系和全球科技格局产生深远影响。