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日本出口管制制度和新许可政策浅析
资讯来源：节选自金杜研究院文章
2023年3月31日，日本经济产业省（The Ministry of Economy, Trade and Industry）公布了《对<出口贸易管理令>附表一及<外汇令>附表指定的货物或技术进行规定的省令[1]进行部分修改的省令草案》以及相关通知修正案[2]的征求意见稿（下称“征求意见稿”），拟扩大出口前需由经济产业大臣（Minister of Economy, Trade and Industry）事先批准的尖端芯片制造设备范围（下称“本次新规”），并广泛征求意见，截止日期为2023年4月29日。
此前同样针对半导体领域，2022年10月7日，美国商务部工业和安全局（BIS）发布了先进计算及半导体新规，对中国先进半导体产品、软件、技术实施更加严格的出口管制措施。据媒体报道，美国在此后一直试图游说荷兰、日本等半导体制造设备出口大国共同限制中国获取先进半导体生产设备，希望以此来抑制中国半导体产业及先进计算工业的发展。荷兰政府也于2023年3月8日表示，计划对半导体芯片技术出口实施新的限制，以保护国家安全，有关限制措施据说将在夏季之前出台。
在此背景下，本次新规一经公布便引起了社会各界的广泛关注和高度重视，尤其是相关半导体企业、行业协会及专业媒体等也从多角度进行了许多分析论述。在本次新规的征求意见即将于4月29日截止之际，本文拟从法律角度展开相关分析，并提出一些实务上的思考。
本次新规的主要内容为针对《对<出口贸易管理令>附表一及<外汇令>附表指定的货物或技术进行规定的省令》（下称“《货物等省令》”）中规定的管制物项的范围进行调整。根据征求意见稿，出口前需由经济产业大臣事先批准的尖端芯片制造设备范围大幅扩大，即日本出口商将23类芯片制造设备出口至包括美国、新加坡在内的42个国家和地区时可适用一般许可，将上述芯片制造设备出口至包括中国在内的全球其他国家和地区时的许可证申请则更为严格和复杂
一、日本出口管制法律体系
日本出口管制法律体系由法律、内阁令[4]、各主管部门颁布的省令、其他由行政部门在执法过程中以通知、通告、指南形式发布的行政规则组成。核心内容体现在作为法律的《外汇与对外贸易法》、作为内阁令的《出口贸易管理令》《外汇令》、以及作为省令的《货物等省令》之中。其中，《外汇与对外贸易法》主要是原则性和框架性规定，《出口贸易管理令》（关于货物）和《外汇令》（关于技术）则主要是载明出口受限制的货物和技术，《货物等省令》主要是对受限货物和技术的功能、规格等进行规定和细化。
二、清单管制与全面管制
据《出口贸易管理令》，日本目前执行两种类型的出口管制举措：清单管制（List Control）和全面管制（Catch-All Control）。清单管制主要是以物项清单为基础的管制，而全面管制主要是以最终用途或者最终用户为基础的管制。
1、清单管制
清单管制是指出口商拟出口《出口贸易管理令》附表一所列第1-15类的货物或拟提供《外汇令》附表一第1-15类的技术、且符合《货物等省令》规定的性能、规格时，需要取得经济产业大臣许可的管理制度。清单规制适用于所有国家和地区，出口商向所有国家或地区出口清单上的物项，包括向日本企业的海外工厂或在外国的日资企业出口，均需要向日本经济产业省相关部门申请许可证。
2、全面管制
一般来说，实行全面管制的物项为《出口贸易管理令》附表一第16类的货物（指日本的《关税税率法》附表规定的相关各类物项。除《出口贸易管理令》附表一所列第1-15类的工业产品外，一般都属于第16类，但不包括食品、木材等货物。具体内容请参见上方表格）。全面管制可细分为以下两类：
1）对于可能被用于大规模杀伤性武器的开发等的相关货物的全面管制。指对于列入《出口贸易管理令》附表一第16类的货物、符合下列条件之一时，原则上应取得经济产业大臣的许可：
（1）因出口货物被认为存在可能被用于大规模杀伤性武器等的开发等（包括开发、制造、使用或贮藏。下同）目的、收到经济产业大臣作出的应申请出口许可的通知（即“通知要件”）时；或
（2）出口方有如下判断时：在进口地等货物可能将被用于大规模杀伤性武器的开发（即“用途要件”）；或者进口方、最终用户拟进行或曾进行大规模杀伤性武器的开发等；或者进口方、最终用户被列在“最终用户清单[8]”（即“客户要件”。“客户要件”与“用途要件”合称为“客观要件”。
2）对于可能被用于常规武器的开发等的相关货物的全面管制
常规武器相关货物的全面管制制度与上述大规模杀伤性武器相关货物的全面管制制度类似，仅在严格程度上不同。关于清单管制和全面管制的管制对象、管制地域和申报条件等，简要总结如下表（略）
3）、许可证的分类
基于上述，如系要求许可证出口的情形，出口商必须依法向日本经济产业省的相关部门（日本经济产业省贸易经济协力局安全贸易保障审查课，或者日本各地区的经济产业局）提交许可证申请（2022年7月1日以后均为电子申请），相关部门会对最终用途和最终用户进行审核后，由经济产业大臣颁发出口许可证[15]。
1）单项许可。基于每笔交易的许可。
2）批量许可。三年内、多次交易有效。包括一般概括许可、特别一般概括许可、特定概括许可、特定退货（修理和退换货）等一般概括许可。
4）、特定概括许可。其中，关于本次新规中适用于中国内地、中国香港、中国澳门的特定概括许可（包括特定概括出口许可和特定概括劳务交易许可），根据日本经济产业省公布的《概括许可实施要领》（2023年3月23日最新改正、实施），申请者在向具有持续性交易关系的同一对象出口《出口贸易管理令》附表一的第1-14项中记载的特定货物或技术的情况下，即使适用概括许可，该出口也不会妨碍维护国际和平与安全时，可以适用特定概括许可。另外，途经或目的地为联合国武器禁运国家和地区，以及《出口贸易管理令》附表三之4中记载的国家和地区（即伊朗、伊拉克、朝鲜）时，不适用特定概括许可。
5）、条件。具有持续性交易关系的进口者或需求者（包括技术的使用者）需要符合如下条件：需求者是确定的；进口者和需求者的存在和业务内容被认为是明确的；提交内容为特定概括许可向申请者出口的货物或技术被适当地管理的誓约书（仅限需求者）；进口者和需求者不同的情况下，通过合同等申请者持有的文件，能够确认将要出口的货物或技术确实能够达到需求者。
6）、文件特定概括许可的申请，必须向日本经济产业省贸易经济协力局安全保障贸易审查课进行。申请需要提交如下文件：
（1）关于出口者概要以及自我管理的Check List受理票的复印件；
（2）特定出口者承认书的复印件（仅限未接受实施状况调查者申请特定概括许可的情形）；
（3）进口者或交易对象的概要说明书（当进口者和需求者不同时，包括需求者；交易对象和使用者不同时，包括使用者）；
（4）体现持续性交易的实绩或预期的文件；
（5）需求者的誓约书。
三、本次新规的影响及后续关注要点
1. 新规会对全球半导体供应链的稳定产生较大影响
在半导体领域，日本在很多关键产业链上扮演着非常重要的角色，尤其是在半导体原材料以及生产设备的零部件方面具有重要的地位。例如在半导体制造设备方面，日本厂商占据全球约30%的市场份额[18]。而本次新规的出台，无疑会极大地影响全球半导体供应链，包括中国企业在内的众多企业可能不得不重新评估供应链的安全，并加快进行调整。当然，一旦供应链调整完成，相关日本企业也会一定程度失去在该等供应链上的地位和作用。
2. 中国企业的购买方向变化暨自主研发的加强
根据媒体报道，2022年日本向中国大陆出口的半导体制造设备金额超过8200亿日元（约合424.21亿元人民币），中国大陆是日本企业在该领域的第一大出口目的地，约占出口总额的30%[19]。中国半导体企业和日本企业一直保持着良好的贸易往来与互动。如果本次新规施行，中国企业可能不得不转向他国购买产品或进行自主研发，这会倒逼中国相关企业的技术研发和进步。当然，无论是从短期还是长期来看，这也将导致相关日本企业的实际利益受损。
3. 日本管制清单的大幅扩充对中国企业贸易活动的影响加大
日本现有安全保障贸易管理制度下，清单管制本身是针对被用于大规模杀伤性武器等或者常规武器的开发等风险较高的产品，通过法令等进行明确规定。在清单管制之外，通过全面管制，对于即使不属于清单管制的货物、技术，如果有被用于大规模杀伤性武器等或者常规武器的开发等的风险时，也需要取得经济产业大臣的许可。
根据征求意见稿，本次新规修订的宗旨和目的是“为防止转用于军事用途”。然而本次新规列管的物项涉及的范围十分广泛，包括了很多可能并不存在于多边出口管制机制如瓦森纳安排中的物项，管制清单的大幅扩充，对中国企业贸易活动的影响明显加大，不利于正常的进出口贸易的开展。
4. 中国企业获得相关许可便利的机会有待进一步明确
如前文所述，根据本次新规，向中国等国家和地区出口拟新增的23个品类，不适用一般概括许可或者特别一般概括许可，而只能申请特定概括许可或者单项许可。关于特定概括许可的审批所需时间，以及在符合条件下是否确定可以取得该审批，《概括许可实施要领》中并未作出规定。对于中国企业来说，即在手续齐备的情况下，能否取得、何时可以取得该等特定概括许可存在很大不确定性。
5. 关注本次修订的过渡期，争取更多的机会
对于本次新规实施前已经签订了交易合同但尚未实际交付的物项，根据此前的日本安全保障贸易制度规定，不需要取得许可证。而本次新规一旦正式实施，就需要取得许可证。这样一来，作为卖方的日本企业以及作为买方的中国企业之间可能需要额外解决如何履行合同的问题。因此，将来正式公布的新规中是否会增加“针对已经签订的合同不溯及既往”的表述或者设置一定的过渡期，值得关注。
刘新宇 郭欢等
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