资讯来源：出口管制合规研究2025年1月3日 标题和部分内容有编辑

2025年1月2日，美国商务部产业与安全局（BIS）发布了一份《预先规则制定通知》（Advance notice of proposed rulemaking，ANPRM），即，Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain: Unmanned Aircraft Systems，旨在评估无人机系统（UAS）供应链中的安全问题并公开征求公众意见。这一通知聚焦于识别与无人机供应链相关的潜在信息通信技术与服务（ICTS）交易对国家安全构成的不当或不可接受的风险，同时提出可能的缓解措施和未来规则的方向。

近年来，无人机技术的迅猛发展推动了其在农业、建筑、运输以及应急响应等多个领域的广泛应用。特别是在关键基础设施领域，无人机凭借其高效、精准和低成本的特点，成为不可或缺的工具。然而，随着这一技术的快速普及，美国开始担忧供应链中的关键环节可能被外国对手渗透，从而对美国的国家安全、经济安全及基础设施稳定性构成所谓的威胁。在这一背景下，BIS发布了此次通知，并明确了公众可通过联邦法规门户网站或电子邮件提交意见，截止日期为2025年3月4日。这些意见将成为未来规则制定的重要依据。

ICTS管控体系最早可以追溯到2019年特朗普政府签署的第13873号行政令（EO13873），授权美国商务部对涉及外国对手背景的ICTS交易行使广泛审查与禁止权力。此后在2021年1月，BIS以临时最终规则（IFR）形式初步确立了ICTS框架，但因审查范围及操作流程等问题引发业界普遍关注。如今，经过三年多的实践积累与公众意见反馈，BIS于去年12月5日发布了最终规则，并计划于今年2月4日正式生效（且看川普上台后的反应）。美国商务部长吉娜·雷蒙多声称：“确保无人机系统的ICTS供应链安全对于保护我们的国家安全至关重要。这份ANPRM是保护美国免受外国实体带来的脆弱性的重要一步。”

此次ANPRM关键关注点包括：

通信链路和数据传输：无人机的通信模块和数据传输链路是潜在的高风险环节，可能涉及敏感信息的传输与储存，如实时影像、地理信息和操作员数据。美国对供应链中涉及外国对手制造或设计的通信模块高度警惕，尤其是中国企业。

控制系统的完整性：无人机的地面控制站与飞行器的交互依赖复杂的控制系统，这些系统可能通过恶意固件更新或植入后门程序遭到破坏。美国担忧这些系统被用作网络攻击或干扰的工具。

传感器和有效载荷：无人机传感器（如摄像头、红外设备等）和有效载荷模块也受到关注。这些组件的来源和技术路径直接影响无人机的用途和敏感性，特别是在军事和关键基础设施领域。

网络安全和隐私保护：无人机供应链中的ICTS组件涉及大量网络安全问题，包括对数据加密、安全协议和软件审查的要求。美国希望通过规则设计，防范供应链中可能被渗透的环节对国家安全造成的所谓威胁。

无人机及其关键组件的定义

无人机作为一种复杂的技术系统，其定义涉及多个层面。从飞行器本身到地面控制站、通信链路，再到用于特定任务的有效载荷，每一个组成部分都可能成为潜在的风险点。因此，准确定义无人机及其组件，是制定有效规则的前提。

ANPRM提到，BIS正在考虑采用国际贸易管理局（ITA）的定义框架。ITA定义无人机为“不携带人员操控、由远程控制或自主飞行的航空器及其相关设备”。这一定义的优点在于，它不仅涵盖了飞行器本身，还包括地面控制站、通信链路以及用于数据采集和传输的传感器和其他子系统。此外，ITA的定义还囊括了主动绑定无人机，这类无人机通过物理电缆连接地面站以持续供电，从而显著延长飞行时间。

相比之下，联邦航空管理局（FAA）和出口管理条例（EAR）对无人机的定义虽然也具备一定的技术覆盖面，但过于狭窄，无法全面描述无人机系统的复杂性。因此，BIS倾向于采纳ITA的定义，以便更有效地识别和监管潜在风险。

风险评估与分析

无人机供应链的风险评估是此次ANPRM的核心内容之一。BIS明确提出，外国对手可能通过多种途径利用无人机及其ICTS组件所谓威胁美国国家安全，这些途径主要集中在以下两个方面：

数据泄露的风险：无人机广泛应用于多个领域，其传感器、通信链路和数据存储设备能够采集和传输大量敏感数据，包括关键基础设施布局、地理信息、实时影像以及操作员的个人信息等。这些数据通常存储在设备本地、移动终端、硬盘、个人服务器或云平台中。如果云服务商或数据中心位于外国对手辖区内，这些数据可能会因法律或技术原因而暴露于高风险环境中。

远程访问与操控：外国对手可能通过多种方式对无人机施加远程干扰，包括推送恶意固件更新、植入后门程序或直接利用漏洞控制无人机。例如，ANPRM提到，某东方大国的某无人机制造商曾在固件更新中引入“禁飞区”限制，使无人机在特定区域内完全失效。这种限制虽然以安全为名，但如果被恶意利用，可能对美国的关键基础设施构成所谓的严重威胁。

潜在的监管与缓解措施

针对上述风险，BIS提出了多种可能的监管方向，并邀请公众提供意见。这些措施旨在减少外国对手对无人机供应链的潜在干预，同时保护行业的创新能力和市场活力。以下是ANPRM中提到的主要缓解措施：

设计和生产标准：BIS建议通过强制性设计要求和制造标准，确保无人机从开发到生产的各个环节都符合网络安全和隐私保护的最佳实践。例如，可以要求制造商在生产过程中采用可信的加密协议，并对固件和软件进行严格的安全测试。

授权与认证流程：BIS提出，可以引入特定的认证机制，允许符合条件的企业继续进行与外国对手相关的ICTS交易，但前提是其能够证明已采取足够的风险缓解措施。这一机制的目标是在避免供应链中断的同时，确保交易安全。

例外授权：在某些情况下，BIS可能会为特定交易授予临时例外，例如当某一交易对维持供应链稳定至关重要时。这类授权需要基于充分的安全评估并接受严格的后续监督。

经济影响与公众反馈

BIS在通知中也强调了拟议规则可能对经济造成的潜在影响。无人机作为一个高增长行业，其供应链涉及从硬件生产到软件开发的多个环节。因此，任何监管措施都可能对相关企业和行业产生深远影响。

 ANPRM要求公众就以下问题提供反馈：

新规则是否会导致无人机和相关组件的价格上涨？

是否会因供应链成本增加而影响中小企业的市场竞争力？

数据隐私和保护措施的实施是否会带来额外的成本？

此外，BIS还特别关注可能的反竞争效应，例如市场准入门槛的提高可能导致行业集中度进一步上升。为了确保规则的公平性和可持续性，ANPRM鼓励行业专家、企业和学术界提供专业意见和实际案例。

结语

从此次BIS发布的ICTS相关ANPRM可以看出，美国对无人机供应链的监管态度正日益收紧。该规则通知不仅呼应了特朗普政府签署的第13873号行政令及其后续政策要求，还强调了对无人机供应链中关键环节被“外国对手”渗透的担忧。对于在美国市场份额较大的中国无人机企业，如大疆和道通而言，这意味着未来在技术出口许可、产品上市认证和数据合规方面都将面临更加严格的审查。

值得注意的是，2024年12月通过的国防授权法案（NDAA2025）同样折射出美国国会对于中国无人机企业的复杂态度。虽然大疆在其官方回应中明确表示，“反击中国无人机法案”（CCCPD Act）并未被纳入最终文本，大疆依旧可以正常运营并销售产品，但未来并非高枕无忧。美国国防部和其他安全机构依然保留了对“可疑”无人机企业进行技术安全审查的权力。这意味着尽管大疆在本轮立法中暂时逃过“被全面禁入市场”的命运，但必须持续关注后续国会或行政部门的进一步动作。

根据NDAA2025的相关条款，如果在规定的一年内，美国“适当的国家安全机构”未能就中国制造的无人机完成安全风险评估，大疆及道通将自动被加入FCC的“受管制清单”（Covered List）。一旦被列入此清单，大疆将无法在美国市场发布新产品，甚至现有的市场准入也可能受到额外限制。更为关键的是，NDAA并未提供任何正式的申诉和修正途径，例如企业自证安全或通过技术手段消除潜在漏洞。大疆在官方回应中对此提出了质疑，并呼吁国会指定具备专业技术背景的机构来进行实事求是的评估，并给予企业合理的答辩或改进机会。

在特朗普即将再次入主白宫之际，BIS的ANPRM与NDAA2025的双重影响，预示着美国对无人机供应链安全的监管手段将进一步强化。从短期来看，大疆和道通等企业需要密切关注美国政府部门的后续法规细化过程，积极与国会和相关机构开展沟通，在技术标准、数据隐私与网络安全等方面及时作出合规升级。从长期来看，无人机行业的全球分工格局可能因此受到深远影响，对中国企业来说，如何兼顾核心技术研发和海外市场的多元化布局，将成为2025年及以后需要不断应对的重大挑战。

最后多提一点，虽然电池并非美国此次ANPRM的重点，ANPRM更多聚焦于ICTS组件的安全问题，如通信链路、数据控制系统和网络安全，但电池供应链的控制权仍是中国的一大反制优势。中国在无人机电池制造领域具有无可比拟的全球市场地位，从生产规模到技术水平都占据主导地位，尤其是高能量密度电池。对于像斯凯迪奥（Skydio Inc.）这样的美国无人机企业被列入反制清单来说，失去中国供应商的电池支持，不仅意味着生产中断和交付延误，也突显了其在供应链多元化方面的脆弱性。这表明，即便美国政策关注ICTS组件安全，中国在电池等其他关键领域的产业链反制能力，依然对全球无人机市场产生深远影响。

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