资讯来源：出口管制合规研究2025年6月13日

当地时间6月12日，美国商务部工业与安全局（BIS）局长杰弗里·凯斯勒（Jeffrey Kesler）参加众议院外交事务委员会“2026财年预算：出口管制和人工智能军备竞赛”听证会。该听证会围绕美国应对中国在人工智能领域日益增长的实力，并通过加强出口管制来确保美国技术不被用于增强中国军事和监控能力展开。

会上讨论强调了BIS在保护半导体供应链中的关键作用，并探讨了增加 BIS 预算以增强执法能力、阻止技术转移的必要性。此外，听证会还辩论了如何在实施严格出口管制的同时，促进美国在人工智能领域的创新和竞争力。美国国会议员们一贯地对所谓的“中国规避管制、盟友合作不足以及确保出口技术安全的必要性”表达了担忧，尤其关注防止先进芯片落入中国手中。

以下是听证会上所有议员提出的问题以及BIS局长杰弗里·凯斯勒（Jeffrey Kesler）的回答实录：

• 问： 您是否看到大量美国人工智能芯片被转运，位置追踪技术能否协助BIS防止这些芯片被转运至中国？

• 答： 是的，我们确实看到不法分子大力试图转运AI芯片以及其他受EAR管制的商品，这比您预期的要普遍。我们有积极的执法行动来处理这类活动，但我担心我们没有全部截获，很多行为未被发现。这次预算旨在使我们能够捕捉更多、防止更多不法行为。走私活动正在发生，这是一个不争的事实。

  问： 您能否分享最近与中国达成的稀土矿物协议的任何细节？该协议是否包含对中国的任何美国出口管制？

• 答： 细节仍在商讨中，两国政府间的讨论正在进行。这些讨论主要是关于确保中国履行其在日内瓦协议中的承诺，包括取消其随后施加的非关税措施，例如针对稀土的措施。稀土是汽车供应链、国防供应链和其他供应链的关键投入。本届政府一直致力于确保这些投入持续流动，并确保依赖这些投入的行业和就业保持稳定。

  问：商务部长卢特尼克披露，中国人工智能芯片的生产能力“接近20万片”。这是美国政府的正式立场和评估吗？这意味着什么？是20万片华为昇腾910B、910C，还是所有中国人工智能芯片？

• 答： 我们的评估是，华为昇腾芯片在2025年的生产能力将达到或低于20万片。我们预计其中大部分或全部将交付给中国境内的公司。重要的是，我们不应因此感到过于自满，因为中国正在投入巨资来增加其AI芯片产量，以及提高其所生产芯片的能力。因此，我们必须保持警惕，了解中国正在迅速追赶。

  问： 自特朗普总统上任以来，BIS是否没有将任何公司列入与俄罗斯对乌克兰战争相关的实体清单，从而导致我们的管制效力下降？

• 答： 我们持续执行所有已有的出口管制措施，包括针对俄罗斯的措施。自我上任以来，已有针对俄罗斯实体的执法行动。但执法与更新不同，如果我们确定有俄罗斯实体应被加入实体清单，我们将这样做。

  问： 您是否会承诺重新启动对支持俄罗斯战争机器的实体采取定期实体清单列入行动？

• 答： 并没有任何暂停。当我们确定有实体应被加入实体清单，并且通过正式的情报收集和跨部门协调程序确定这些实体是俄罗斯的，我们就会这样做。

  问： 您是否同意国务卿鲁比奥关于俄罗斯是乌克兰当前战争的侵略者的评估？

• 答： 我完全同意鲁比奥对乌克兰战争的评估，并在一般外交政策问题上尊重国务院和鲁比奥国务卿。

  问： 作为上个月宣布的AI芯片交易的一部分，阿联酋和沙特阿拉伯政府是否签署了任何安全协议，以保护美国技术不被转运或被中国实体远程访问？

• 答： 与我们达成协议的政府非常清楚我们出口AI芯片所需的安全要求。这些一直是讨论的话题，我们从未隐瞒任何芯片出口，任何他们感兴趣的芯片，都需要BIS的批准。我们评估这类出口时，会看这些芯片部署到海外时是否安全。

• 后续问题（Kloger Dove）： 那么，答案很简单，就是“是”，我们将尽一切可能保护美国技术并确保其安全，对吗？

• 回答（Kesler）：是的，没错。

  问： 鉴于BIS最近对某些AI推理芯片（如英伟达H20）对华出口施加了许可要求，BIS如何看待对华AI芯片的整体出口，以及如何考虑中国国内能力演变和更先进美国芯片进入市场等因素？

• 答： BIS对AI技术流向中国保持着强有力的管制。这些管制广泛适用于半导体、半导体制造设备以及与半导体制造相关的软件，涵盖半导体供应链的所有环节。我们有一套健全的规则来控制这类技术，防止其流向中国和某些其他国家。我们不时需要更新这些规则，因为技术在迅速演变，我们需要确保我们的规则与技术同步。

  问： 作为国会，我们能做些什么来与BIS合作，加强我们的出口管制制度？

• 答： 我认为第一件事就是给予BIS总统预算所要求的资源。我认为让全世界都明白国会支持BIS确保我们的规则得到有力执行并保持稳健非常重要。同时，让我们的外国合作伙伴和盟友知道国会期望他们与美国的出口管制措施保持一致也很重要。我们经常在出口管制中遇到的一个问题，正如《出口管制改革法》（ECRA）所承认的，是出口管制要有效，就需要与其他国家协调。我们不能出现其他国家通过“补缺”来削弱美国出口管制的情况。

  问： 鉴于海底电缆控制法案，BIS在识别和控制敏感电缆相关技术出口方面能发挥什么作用，以确保我们的通信网络不被敌对网络行为者侵害？

• 答： 我认为这是一个值得关注的重要领域。我很乐意与您就此合作。我们有多种工具可供使用，包括出口管制，以及可能包括我之前提到的ICTS（信息和通信技术与服务）授权。

  问： 鉴于荷兰和日本等主要盟友尚未完全调整其对外直接产品规则的管制，BIS如何与国际合作伙伴合作，以确保多边出口管制协调一致，并防止对手利用盟友市场来损害美国的网络安全和出口执法？

• 答： 我和BIS一直在与外国政府接触，强调这一点。我想向您保证，我们非常关注这个问题，并非常认真地对待它。对于美国出口管制措施的有效性而言，拥有像您提到的那些国家的支持至关重要。

  问： 考虑到中国先进芯片产量出人意料的少（每年20万片）以及其全球野心，中国是如何缩小与我们的差距的，我们能做什么来与BIS合作减缓这种差距的缩小？

• 答： 是的，正如您所说，我们不应因中国先进芯片产量相对较小而过于自满，因为我们知道他们有全球野心。中国希望主导全球半导体供应链，为此他们制定计划已超过十年，并持续执行这些计划。我认为这有两部分：

1. 我们需要做特朗普总统在中东刚刚做的事情，确保美国技术能成为世界各地AI基础设施的基础，因为这排挤了其他可能取代我们的市场空间。我认为这是一个重要的组成部分。

2. 管制是另一部分。我们需要确保美国技术不会成为华为等受我们对手控制的公司技术进步的投入或组成部分。将这两部分结合起来，我认为我们可以确保我们对竞争对手的领先优势尽可能大。

3. 问： 如果我们真的走上了与海湾国家合作的道路，那么保护这些芯片就非常重要，特别是通过位置追踪，以防止它们最终落入北京或其他地方。

• 答： 我同意您的看法。确保芯片出海后保持安全至关重要，这是我们的使命，我们一定会做到。

  问： 考虑到BIS约三分之一的员工因裁员、提前退休或辞职而流失，您目前是否能够履行这些关键职责（出口管制、232调查）？

• 答： 我相信我们流失的人员数量少于那个数字。但是，是的，我认为我们拥有继续运作所需的资源。我认为，如果获得我们所要求的额外资源，我们可以做更多的事情。我担心的是，尽管我们正在抓捕不法分子，我们的执法行动也很强大，但许多不法行为仍未被发现，这正是本次预算请求的目的。

  问： 您是否同意，通过“停止空壳公司法案”（Stop Shells Act），堵塞子公司漏洞（适用于实体清单或军事最终用户清单实体持有50%或以上股份的子公司）对于防止中国规避出口管制至关重要，并且它会有效地阻止中国获取美国技术吗？50%是正确的比例吗？

• 答： 我需要研究细节，特别是关于FDPR（对外直接产品规则）的问题。但原则上，我同意您描述的问题确实存在，即BIS限制清单（实体清单、军事最终用户清单）只狭隘地涵盖被列出的公司，这确实制造了漏洞，使得规避和绕过变得更容易。因此，我认为这是我们必须解决的重要问题，我很乐意与您合作。

  问： 鉴于最近澄清华为芯片受美国出口管制并需BIS许可才能出口的指南，BIS是否计划发布针对其他中国产品（如半导体制造设备公司，如北方华创）的类似指南？

• 答： 我们目前没有这样的计划，但我肯定会考虑。我很乐意与您和您的办公室就此进行更多讨论。

  问： 您能否就美国公司将芯片设计门槛降低到刚好低于管制水平的情况发表看法？

• 答： 我认为，BIS精确设定其管制的技术参数非常重要。在某种意义上，我并不责怪公司试图继续向中国运送不受EAR管制的商品。我认为BIS应该确保划定的界限能够保证美国国家安全不受损害，并且企业界能够接受这一点。我们不仅要防止技术流向对手，还需要有效地与业界沟通哪些是允许的，哪些是不允许的。

  问： 在中东协议中，是否没有暂停任何形式的出口管制？

• 答：没有，根本没有暂停任何出口管制。我只是想强调，任何芯片出境到美国境外，无论是否与我们达成协议的国家，都必须遵守出口管制。

  问： 商务部何时会向国会提交其国会预算说明？

• 答： 我的理解是，商务部已经提供了所有预算文件。如果还有什么需要提供的，我会跟进。

  问： 您能否说明围绕近期行动（暂停许可、实施新限制、撤销拜登政府的AI扩散规则）的决策过程以及您在其中的角色？

• 答： 扩散规则问题非常大。拜登政府在离任前夕仓促制定了该规则，它建立了一个繁琐、重手、武断地区分不同国家（有些受偏袒，有些不受偏袒）的全球芯片管制制度。它冒犯了我们的许多合作伙伴和盟友，并且尚未做好实施准备。坦白说，甚至前政府成员私下也可能承认这一点。这就是我们撤销该规则的原因，它不适合实际操作。我们在规则生效前就撤销了它，因为我们不想扰乱这些关键技术的全球市场。至于您提到的其他步骤，BIS正在全面审查具有战略意义的产品。我们希望确保不会无意中允许对国家安全具有重要意义的产品、软件和技术流向我们的对手。

  问： 您暂停的每一份许可证都经过了跨部门和白宫的全面批准吗？

• 答： 在任何需要遵循跨部门流程（由行政命令设立）的情况下，我们都遵守了该流程。因此，例如，发布新许可证、就紧急授权请求做出决定，有某些类型的许可证相关行动，BIS需要遵守这个跨部门流程，我们会与国务院、能源部和国防部的合作伙伴进行协商，我们遵循这个流程。

  问： 您是否计划立即对美国半导体产业采取任何与中国相关的额外行动？

• 答： 我相信我们将在这一领域保持活跃。这是一个不断发展的格局，我们需要确保我们的管制措施保持有效。目前没有立即的计划。

  问： 您是否认为灵活的招聘授权（如拟议的BIS强化法案，允许BIS以市场竞争力的薪酬聘用顶尖技术专家一年）能够帮助BIS跟上创新步伐，并预测而非仅仅应对新兴技术带来的国家安全威胁？

• 答： 我必须说，这听起来非常有用。我在BIS合作过的一些最有才华的人，特别是技术专家，都拥有强大的行业背景。显然，作为一个机构，我们需要对行业正在做什么、哪些技术是重要的有深刻的理解。因此，您的提案听起来非常有建设性。

  问： 鉴于国会尚未收到预算说明，并且BIS要求增加50%的资金却未解释其AI执法战略，请问是什么理由支持BIS如此大幅度的增资？您承诺通过这笔额外资金实现哪些具体的改进指标？

• 答： 我在这里解释这些额外资源的计划。我们有一个小而有效的执法机构，总共有大约200名负责执法的人员，其中包括许多一线官员，他们负责实际抓捕不法分子，也包括我之前提到的12名驻外出口管制官员。这些官员驻扎在海外，确保外国公司和国家按照规定处理我们的技术。但这些数字对于我们所谈论的产品类型来说微乎其微。我们是一个每月处理约1万到2万份许可证申请的机构。我们需要不止一个国家一个官员来有效执行这些规则。这次预算增加就是为了实现这个目标。

• 问： 除了人员之外，您还打算如何使用这1.2亿美元的预算增额？

• 答： 我认为主要用于人员。预算的一部分可能会用于执法人员所需的设备，例如防弹衣、执法车辆、枪支等。但我认为大部分资金将用于人员及其所需物品。我完全同意您问题前半部分关于国际合作重要性的观点。

  问： 鉴于对“人才流失”和半导体行业劳动力不足的担忧，BIS正在采取哪些措施来支持美国工程人才储备的增长，以便我们能够保持科学技术优势？

• 答： BIS的使命是保护关键技术和关键供应链。作为一个部门和政府，确保充足的人才流入我们的尖端技术和公司绝对是一个优先事项。我们在政府范围内有一系列举措，以确保美国在人工智能和其他科学领域的持续主导地位，并确保一支强大的劳动力队伍，包括技术层面的技工学校和职业培训。

  问： 您是否在本届政府内部表达过担忧，认为其他一些举措（如对高等教育的攻击、严苛的移民政策、削减对外国人才的资助）对您正在努力实现的工作产生了反作用？

• 答：不，完全没有，我也没有看到任何反作用。

  问： 鉴于中芯国际在为华为生产先进AI芯片时可能违反美国出口管制措施，您是否会承诺利用增加的执法预算彻底调查中芯国际，并最终确定中芯国际是否遵守美国出口管制规定？

• 答： 如果我们认为存在违规行为，我们绝对会进行调查，特别是那一家公司。这甚至不需要等到额外的拨款。任何您认为可能发生的违规行为，我们都希望立即得知。

  问： BIS正在采取哪些措施来达到《出口管制改革法案》（ECRA）规定的30天内处理许可证申请的目标？

• 答： BIS在出口管理部门拥有大量工作人员，专门负责及时处理许可证申请。

  问： BIS如何利用全球对美国技术的需求来说服其他国家协助执行美国出口管制并防止非法转运？

• 答： 我可能不会完全这样表述。我的观点是，美国技术被用作全球技术基础设施的基础是积极的，因为存在替代方案。我们宁愿看到外国选择美国技术而不是其他技术。我认为出口管制的作用是确保当这种情况发生时，它是以安全的方式进行的，确保技术留在美国及其合作伙伴和盟友手中，而不是落入对手手中。

• 问： 您是否认为我们对先进半导体和最相关关键技术的出口管制正在有效遏制中国获取具有军事意义的芯片能力？

• 答：我同意。主席海辛格先生在开场致辞中提到，有中国公司的官员承认美国出口管制是他们自身发展的重要障碍。

• 问： BIS可以多么积极地利用对外直接产品规则（FDPR）来限制中国获取先进芯片，尤其是在外国实验室正在使用我们的技术生产这些相同产品时？

• 答： BIS有能力实施对外直接产品规则，特别是在半导体相关技术领域，它的效力相当强。因此，我们有很大的灵活性来采取积极行动。

• 问： 哪些立法权限会增强您的权力？

• 答： 我宁愿在这里单独讨论国会如何帮助加强BIS在这方面的权力。

• 问： 我们的努力在多大程度上受到我们盟友（特别是荷兰、日本、韩国等国）出口管制的削弱？您对多边出口管制成功的坦率评估是什么？

• 答： 这是一个复杂的问题。我认为，正如我所说，还有很多工作要做。在实现美国与其中一些国家之间更大程度的一致性方面确实取得了进展，但它尚未完全完成，而且在重要方面仍不完整。不幸的是，我们尚未实现一致的领域正在使美国的对手得以推进和发展其技术。美国及其合作伙伴和盟友建立的体系已经鼓励对手寻找获取先进技术的替代途径，而且他们非常擅长于此，这正在发生。因此，我认为这是一个严重的问题，也是我个人一直非常关注的问题。

• 问： 考虑到过去BIS曾批准对华为和中芯国际数十亿美元的许可证，且拒批率很低，您正在采取哪些行动来向国会保证，额外的资金不会仅仅用于BIS对中国的传统“橡皮图章”政策？

• 答： 让我明确指出：这已经停止了，并且不会恢复。

• 问： 您如何评估中国最近的技术进步，例如Deepseek和华为推出首款搭载自主研发操作系统的笔记本电脑？您认为这些进展是否表明我们需要更强有力的出口管制？

• 答：我同意。我认为这揭示了几个我们需要加强出口管制的领域，包括硬件和软件。实际上，硬件更容易控制。有很多关于Deepseek在一月取得进展后，其利用美国技术制造的某些芯片进行推理操作的报道。BIS已经处理了这一点。但正如您所说，这确实表明我们需要不断警惕美国技术被对手及其公司用于超越我们。

• 问： 在考虑我们的出口管制策略时，我们应该如何对AI进行分类？它是一种像电力或蒸汽机那样的通用技术，还是更像F-35或波音737那样的武器？这些类比应该如何塑造我们的出口管制策略？

• 答： 所有类比都有一定程度的不精确性。我听过另一个类比是民用核技术——它对人类有巨大的潜在益处，但如果落入错误之手也会很危险；它需要仔细控制和监控，尤其是在海外部署时，但我们也要促进它，并确保美国在该领域的持续领先。所以，我认为AI是一个需要一定程度监管的领域，特别是关于安全性。我们需要确保当它在美国或海外部署时，是以安全的方式进行的，这种方式符合美国的利益。但同样重要的是，不要过度监管以致扼杀它。我认为这正是拜登政府在AI扩散规则中陷入的陷阱。

• 问： 您对AI扩散规则的结构有哪些具体的担忧领域？

• 答： 担忧太多了，几乎无法一一列举。它有一系列复杂的计算能力上限和芯片数量限制，根据国家的分类而定，那是一套非常繁琐的规则，难以理解，更难以遵守，而且脱离了商业现实。

• 问： 《出口管制改革法案》（ECRA）并未提供瓦森纳安排（Wasenaar arrangement）豁免，且BIS的拖延直接影响CFIUS管辖权。您是否会承诺确保BIS遵循ECRA的规定，并在识别新兴和基础技术之前结束其“模糊要求”（即要求瓦森纳安排批准）？

• 答： 是的，如果存在这种模糊政策，我不会遵守它。我同意您的观点，在识别和控制基础技术之前，没有要求进行某种多边“勾选”程序。

• 问： “大而美法案”（one big beautiful bill）中拨付的资金是否足以让BIS解决其IT系统缺陷（当前的IT系统已有20年历史，存在国家安全风险，阻碍调查、分析和许可证及时处理）？

• 答：我相信是足够的。

• 问： 您将首先利用这些IT资源关注哪些领域？

• 答： 我们首先需要巩固BIS IT系统的安全性。不幸的是，BIS的大部分IT系统运行在一个已有二十年历史的平台上，所以它需要更新和全面检修，我们尤其需要关注网络安全。

• 问： 如果我们的盟友或其他生产先进芯片的国家继续向中国提供这些芯片，无论是以秘密方式还是公开方式，您是否准备向国务卿和总统建议，可能需要采取其他手段来遏制先进芯片流向中国，包括出口管制工具箱之外的制裁或关税？

• 答：我会的。我的观点（我相信您的观点也是）是，这些是国家安全优先事项，美国在推进这些优先事项时应考虑“所有选项”，包括但不限于出口管制工具箱中的工具，以及工具箱之外的工具。

• 问： 鉴于对技术流向俄罗斯或被中国远程访问的担忧，您是否会立即承诺，在阿联酋或沙特阿拉伯政府签署具有约束力的安全和监控协议之前，不会向两国出口任何先进的美国AI芯片？

• 答： 我将承诺确保任何需要许可的AI芯片出口，都将有“严格的安全要求”到位，并且我们将强制执行这些要求。

• 问： 对您而言，“严格的安全要求和执行”对于海外数据中心意味着什么？

• 答： 这意味着，如果芯片将部署到海外数据中心，我们希望确保数据中心的运营商，如果是作为云服务部署，那么云服务提供商是值得信赖的，他们已经证明能够满足严格的安全要求，包括对计算能力的访问权限和物理安全。这还包括在这些设施工作的人员，以及公司部署了解您的客户”要求，以确保没有空壳公司（像俄罗斯使用的那样）非法转移。

• 问： 鉴于美国工业界抱怨许可证审查存在严重延误，似乎是故意暂停，您自上任以来是否下令暂停或推迟许可证申请的审查？

• 答： 我一直在仔细审查许可流程。我认为过去BIS“橡皮图章”式的许可申请，包括那些流向中国和其他对手的产品和技术，是一个问题。我上任时，我决定首先要仔细研究许可流程。

• 问： BIS回复公司许可证申请决定的平均时间是否增加了？

• 答： 我不知道确切数字，但我猜测可能是增加了，因为我不再是“橡皮图章”式地批准申请。

• 问： 您能否向委员会提供有关许可证申请审查时间的信息，以及您在确保仔细审查的同时，缩短审查时间的具体目标？

• 答：我们可以提供关于我们许可实践的信息。

• https://foreignaffairs.house.gov/hearing/bureau-of-industry-and-security-fy26-budget-export-controls-and-the-ai-arms-race/